“案-件比”概念怎么来
来源：检察日报
日前，最高人民检察院印发《检察机关案件质量主要评价指标》（下称《评价指标》），标志着检察机关以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系正式建立。
“案-件比”很快成为热词，受到社会各界尤其是法律界的关注，并被形象地比喻为衡量司法办案质效的“GDP”。那么，“案-件比”这一概念是基于怎样的考虑提出的，经历了怎样的论证过程，又将对检察机关办案带来哪些影响？日前，记者就相关问题采访了孵化“案-件比”的亲历者——最高人民检察院案件管理办公室“案-件比”研制小组的有关同志。
内部小会议部署了一个大课题
“努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义”是评价司法改革成效的标尺。
最高检案管办主任董桂文告诉记者，新时代人民群众不仅仅期待合乎实体正义的办案结果，更希望在案件诉讼过程中、程序流转之间，感受到司法机关的勤勉与敬业，感受到司法过程的有序与效率，“最高检党组认为，实现这一目标的关键，在于科学构建以人民群众获得感为评判标准的案件质量评价体系”。
梳理近年来的检察编年史可以发现，首次明确提出案件质量评价指标体系建设这一课题是在2019年1月召开的全国检察长会议上。随后，最高检主要领导在不同会议上，多次提出要研究收“案”与检务管理中统计为“件”数之间的“案-件比”指标评价概念，并强调要用这样的质量评价指标体系来自我加压，真正落实好习近平总书记让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义的重要指示精神。
“事实上，最高检建立‘案-件比’质量评价指标的动议比‘官方发布’的时间还要早一些。这个概念是最高检主要领导首次提出来的。”董桂文回忆，在2018年底最高检机关召开的一次内部会议上，院主要领导提出，围绕一起案件，司法机关开展的有些业务活动是可以减少或者避免发生的，这样的业务活动越多，就意味着办案时间越长，人民群众对司法活动的评价就可能越低。
内部会议虽小，却给负责指导全国检察机关案件质量管理、业务考评、数据统计的最高检案管办布置了一个大课题——如何通过优化检务管理，科学设置管理指标，把不必要的业务活动“瘦身”，以提升人民群众对检察工作的满意度。
在最高检领导的指导下，最高检案管办围绕建立“案-件比”质量评价指标这份“作业”进行了深入讨论研究，并且在较短时间内提交了专项工作报告，对构建“案-件比”质量评价指标提出了初步的思考。
在接下来的半年多时间内，案管办广泛征求各地检察机关和最高检各业务厅的意见，对专项工作报告进行了6次修改完善。在这个过程中，最高检主要领导多次听取汇报、共同研究，提出明确意见和要求。2019年10月，最高检基本确定了“案-件比”的概念、计算方法、有关内容的选择，并作为核心指标纳入检察机关案件质量主要评价指标。《评价指标》在2019年12月20日举行的最高检第十三届检察委员会第二十九次会议上获得通过，并于今年1月9日下发，要求各级检察机关结合实际贯彻落实。
解决难点——测算初始“案-件比”
根据各层级、各方面的讨论，最高检明确了“案-件比”的定义，即指发生在人民群众身边的案，与案进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的件相比，形成的一组对比关系。“案”是指发生的具体案件；“件”是指这些具体的案进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的件。
如何把“案”与“件”的对比关系测算出来，是建立以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系的关键一步。
“测算‘案-件比’操作起来并不容易，我们下了很大功夫。”最高检案管办统计处副处长郑成方告诉记者，办理一起案件，检察机关参与其中的每一项业务活动，从统计学上来讲，都会以“件”为单位进行统计，这就意味着，几万个案子可能对应几百万个“件”。然而，在统一业务应用系统中，同一起案件在不同业务活动当中的案号不同，导致案与“件”的数量对应不起来。
郑成方打比方说，审查逮捕这项业务活动是一个“篮子”，不起诉这项业务活动也有一个“篮子”。如何将两个“篮子”相应的案子对应起来，中间缺少一个“链接”。
“既然案与‘件’不能对应，我们只能把每个业务活动的‘篮子’都摆出来，然后把这些‘篮子’加在一起，再去与案子所在的‘篮子’相比较。”郑成方说，按照上述方法，案管办统计了2015年至2018年检察机关办理的所有案件，以及所有业务活动产生的“件”，得出了一个初始“案-件比”。
主攻重点——哪些业务活动可设定为“件”
通过“案”与“件”的对比，案管办发现，案的数量是固定的，但有些“件”是必须经历的业务活动，如批捕、起诉环节，对于这种程序性的业务活动，当事人并不会产生直观好或坏的感受。到底应该选择哪些业务活动设定为所要评价的“件”呢？这一问题成为构建“案-件比”质量评价指标时主攻的重点。
由于检察机关处于刑事诉讼的中间阶段，前面承接公安机关的侦查活动，后面对接法院的审判活动，所以参与的刑事诉讼活动较多。“在具体案件中，有些‘件’并不能直接反映出检察机关办案的质效。”最高检案管办统计处处长石献智说，比如批准延长侦查羁押期限，这与检察机关所办案件的质效关联度不大。
“经过反复推敲论证，最高检各层面形成共识——‘件’应当是指那些原本可以避免或者减少，因未将工作做到极致而产生并给当事人以负面感受的反映检察机关办案质效的非必经诉讼环节。”石献智举例说，如刑事检察“案-件比”中的“件”应当包括批捕（不批捕）申诉、不捕复议复核、不诉复议复核、退回补充侦查、延长审查起诉期限、撤回起诉、国家赔偿等内容。
关注焦点——哪些“件”可以被削减掉
毋庸置疑，“案-件比”中“件”数越高，说明“案”经历的诉讼环节越多，办案时间越长，当事人对办案活动的评价相对越低，办案的社会效果越差。
在研究论证过程中，最高检相关业务厅提出疑虑：纳入“案-件比”当中的“件”都是有法律依据的，因客观原因而产生的“件”如何扣除？如果不能合理扣除，势必会拉高“件”的数值。
“不可否认，纳入‘件’范围的业务活动或者办案环节都有法律依据。但就这些业务活动和办案环节而言，如果上一个环节将工作做到了极致，就能够避免和减少下一个环节的发生，从而提升当事人的司法满意度，节约司法资源。”最高检案管办副主任申国君举例说，检察机关对某一起案件依法作出不批准逮捕决定，按照法律规定要对公安机关进行释法说理，如果说理不清就容易让公安机关不信服，进而复议，这就多了一个“件”。相反，如果释法说理工作做到位，公安机关心服口服，就会减少复议这种“件”的发生。这就意味着，在评价一名检察官的工作时，可以对“件”作一些区分，是因客观原因引起的，还是因工作不到位而造成的。这可以让检察官作出说明，并辅之相关证明材料，经审查后，该扣除的予以扣除。
“如果检察机关引导侦查、督促指导工作很到位，但因证据发生变化需要退回补充侦查，这种就是必然的业务活动，并不是我们要削减掉的‘件’。”申国君补充说。
他指出，目前，受现有统一业务应用系统功能限制，最高检计算的“案-件比”是基于数据概括分析下的趋势判断。因为上级检察机关在计算时，无法对每一个个案进行评价，只能将纳入“件”范围的业务活动或办案环节一并计算，所以，“案-件比”是一个趋势判断，从宏观上评价一个检察院或者一个业务部门。如果“案-件比”比同期高，或者比其他检察院高，就可以进一步研究哪些业务活动拉高了“件”。
“反过来讲，‘案-件比’是一个开放性的概念，不同类型案件的‘案-件比’会有差异，例如，经济类犯罪案件‘案-件比’可能要高一点，普通刑事案件的‘案-件比’就会低一些，开展评价、分析时有必要区分案件类型。”申国君说。
一个目的：引导检察官将工作做到极致
“降低‘件’，就意味着减少了诉讼环节，缩短了诉讼时间，无论对犯罪嫌疑人、被害人还是其他当事人，都是司法产品的优化或者提高。”董桂文表示，计算“案-件比”的意义就在于引导各地检察机关，通过提高办案质效将上一个诉讼环节的工作做到极致，以减少不必要的诉讼环节，从而节约司法资源，提升人民群众的满意度，“这是检察机关落实以人民为中心发展思想的重要体现。”
董桂文特别指出，“案-件比”是核心指标，但不是孤立指标，它与整个案件质量评价指标体系中51组87项指标是联系在一起的，抓“案-件比”就能起到纲举目张的作用，上级检察院可从宏观上评价下级检察院，院领导也可以从宏观上掌握本院各业务部门的情况，通过对指标评价结果的分析运用，不断提高决策指导的针对性和科学性。
在董桂文看来，以“案-件比”为核心的案件质量评价体系有助于从质效合一的角度全面提升检察机关的办案质量，特别是对落实“捕诉一体”办案模式能够发挥很大的促进作用，“如可以选取‘不退不延’案件占比率指标对某办案组或检察官的办案效率进行评价。该指标还可与引导侦查取证率指标相组合，引导承办人在捕前、（不）捕后积极介入引导侦查取证工作，减少检察机关退回补充侦查、延长审查起诉期限等办案环节，从而降低‘案-件比’，提高办案质量和效率。”
“理想的‘案-件比’应当是1：1，即老百姓一个案子进入检察机关后，在经过即使把工作做到极致也不可避免的必经程序后一次性办结，检察办案质效最高，司法资源投入最少，当事人感受相对更好。”董桂文表示，1：1是检察机关努力的方向，通过把每一个办案环节做到极致，削减掉“1：1”之外的“件”，更好地维护人民群众切身利益。
