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基层检察机关开展行政公益诉讼之思考

发布时间:2018年09月10日

  2017年6月27日全国人大常委会通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定,正式建立检察机关提起公益诉讼制度。这既是重大司法改革举措法治化的标志性成果,更是司法制度、诉讼制度创新发展的重大成果;对加强公益保护、促进法治政府建设具有重要作用,对于检察机关强化法律监督职能、发展完善中国特色社会主义司法制度具有极为深远的历史意义。笔者结合基层检察机关开展行政公益诉讼工作的司法实践,通过深入调研和认真思考,简要谈谈开展、推进行政公益诉讼工作时的特点、存在的困惑问题、原因分析及对策思考。 

  一、行政公益诉讼工作突显的特点 

  2015年6月公益诉讼试点工作开展以来,某基层检察院在履行职责中发现行政公益诉讼案件线索29件,其中包括2件市院转办线索和3件群众举报线索。履行诉前程序19件,收到整改回复16份,终结线索摸排6件,提起行政公益诉讼1件并由法院对行政机关作出违法判决。针对近三年所受理的案件情况显示,其呈现的特点:一是发生的领域集中在生态环境领域,案源单一、面窄;二是检察建议回复及时且采纳率高。通过以上数据可以看出,诉前程序案件多,且大部分案件都在诉前程序中解决了。由此看来,检察建议的效果显著,行政机关在督促下能纠正自身的行为或积极履行自身职责。可以说,在有了诉讼作为后续保障的情况下,检察建议在一定程度下发挥了更好的效果。三是诉讼请求获法院支持。提起行政公益诉讼案件1件,法院作出确认违法判决1件,支持检察机关的诉讼请求。 

  二、行政公益诉讼工作存在的问题 

  (一)案件线索来源问题。根据2018年3月2日施行的《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条之规定:人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行驶职权或不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。对于人民检察院“履行职责”如何界定,该解释未作明确规定,但依据2015年12月24日施行的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条第二款之规定:人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。而在2018年初,反贪、反渎职务犯罪侦查部门转隶到监察委后,人民检察院履行职责发现的案件线索来源就更为狭窄,这样无形中给检察机关带来寻找案源的压力。 

  (二)调查取证遇到的问题。一是在实践中,没有全国统一层面的法律制度规定检察机关在开展行政公益诉讼工作时的调查取证程序。如检察机关在询问笔录的程序、制作格式、收集书证的手段或措施,勘验现场的方法及勘验笔录的制作等方面均无统一的明确规定,又如何能保证收集取证过程合法?二是调查核实手段单一。如目前在调查取证时大都通过调阅、复制相关行政执法卷宗、询问相关人员进行,而极少采取委托鉴定、评估、审计和收集书证、物证、视听资料等方式进行,这样就直接影响了案件中损害结果的认定和损害结果与行政行为因果关系的认定。以及在庭审中能被认可以及选取哪一级别的鉴定机构才具有较强的证据效力等问题都急需解决。三是部分行政部门怕影响单位形象,怕追纪问责影响考核,便抵制检察机关民行部门调查取证。 

  (三)把握和认定行政机关是否已经充分履行职责难。比如:2016年某县院在履行诉前程序后,环保部门虽然向排污企业下达了整改通知单,并书面上报县政府,但是排污企业仍间断性生产,在未加盖脱硫防护措施的情况下继续排污,对大气造成污染,导致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态,检察机关遂向法院提起行政公益诉讼,案件庭审的争议焦点也正是上述环保部门在收到检察建议后,虽然采取了相关措施,但是否充分履行职责,被告环保部门辩称在其权限范围内已依法履行了职责,至于排污企业在收到整改通知单后仍间断性生产,环保部门没有权责令其停业、关闭,只能上报县政府,而环保部门也将上述情况汇报于县政府。法院根据检察机关出具的证据,经过举证、质证等程序,最终确认环保部门怠于履行法定职责,判决其继续依法履行职责。该案中履行法定职责和充分履行法定职责在调取证据时确实需要仔细甄别,认真把握,否则在庭审活动中面临尴尬境地,可能承担败诉后果。                                                                                                                                                                                                                                                                                                               

  (四)诉前行为保全措施缺失。诉前保全措施作为一种司法救济方式,是应对紧急情况的暂时性的保护措施,起到防止不可回复的损害发生的作用。即由法院裁定被告为或不为一定行为,来确保申请人的权益能够得到及时救济,防止因情况紧急而造成重大侵害。这一措施有助于限制公权力的滥用,使得程序背后的实体权益获得最终的保护。现行《行政诉讼法》中诉前行为保全制度无迹可寻,公益诉讼试点工作中发布的《试点方案》,以及《实施办法》中也未对此做相关规定。在行政公益诉讼中实行诉前行为保全是为了确保检察机关胜诉后在实质上能实现维护公益的目的而设置的一项保护性举措。对于一些公益性违法事件一旦发生,若未经及时处理后果可能难以挽回,所以采取诉前行为保全措施便显得尤为重要。 

  (五)缺乏检察机关承担败诉后果的规定。行政公益诉讼案件不允许调解,除非撤诉,法院必须作出判决,那么当证据不足时检察机关就有可能败诉。虽然检察机关只承担程序上的权利义务,没有实体上的权利义务,但检察机关若败诉,其在程序上也要承担败诉的后果,目前还没有这方面的详细规定。 

  (六)诉讼时效的设置。在行政诉讼法中规定诉讼时效为从当事人知道行政机关作出行政行为起满6个月,超过6个月,当事人虽仍能起诉,但依法律规定自动丧失胜诉权。设置时效是为了促使当事人积极行使权利,提高效率,避免滥诉。但是检察机关提起公益诉讼并非是为了自身的利益,而是为了社会公共利益,涉及的是与人民息息相关的利益,若规定较短的诉讼时效,就容易丧失胜诉权,实则损害的是广大人民的利益。况且公益问题本身具有复杂性、潜在性等特征,短期内很难发现,不适合设置较短的诉讼时效。 

  (七)判决的履行与执行存在障碍。实践中,如何对行政机关履行生效判决实行有效监督成为棘手问题。如在某河流环境监管案件中,法院认为河流环境已遭破坏,但修复及恢复期需要一个长期过程,因此法院只能判令被告在修复及恢复期继续履行监管职责,而在这个过程中,如何保证持续有效的监督存在困难,同样法院难以判断行政机关的行为是否符合《行政诉讼法》第九十六条之规定,难以启动执行程序。 

  (八)民行部门的人力资源专业化配置不足。民行部门的人员在除了办理公益诉讼外,还要开展传统的诉讼监督等业务,案多人少、专业性不强的矛盾突出。根据这个情况,我院将部分未转隶具有办案经验的人员充实到民行部门,但还是难以充分保障开展公益诉讼工作的需要。 

  三、综上原因分析 

  一是公共利益概念具有模糊性。对于行政公益诉讼“公益”二字可以说决定这案件的范围,所以如何界定“公益”是个关键问题。“公益”外延过大的话,不利于在司法实践中进行操作,自然不适合作为实践中案件的受理标准;“公益”外延过窄的话,很难将社会实践中公共利益受损的各个方面都囊括进来。现阶段对受理案件范围采取较保守的规定,可能是基于在行政公益诉讼初期,限于各方面条件的不甚完备,所以只是将公益受损较严重的几个领域纳入案件范围。而在今后为了能更好的在司法实践中推进行政公益诉讼,还需采取合理标准界定公共利益,进而确定行政公益受案范围。 

  二是检察机关内部资源配置不足。检察机关行驶法律监督工作是多方面的。除了行政公益诉讼,还要承担其他法律监督职责,如立案侦查、诉讼活动监督等等,实践来看基层检察机关内部检力资源已经很紧张,受理的案件多人员配置不足的问题已经显现。而根据现行规定,行政公益诉讼由民事行政检察部门负责。该部门在完成原有的对法院的民事、行政判决裁定发现确有错误或程序违法的可能影响案件裁判的情形提出抗诉,又承担起提起行政公益诉讼这一工作任务,增加了其工作负荷,而且行政公益诉讼案件涉及的都是专业性、技术性较强的领域,通常需要办案人员对这些领域的专业知识有一定了解,这对民事行政检察工作者的专业技术知识提出了更高的要求。由此看来,办案人员对案件线索敏锐能力、诉讼能力、证据收集能力、出庭应对的素质能力还需进一步提高。 

  三是行政权与司法权间的冲突。在传统行政法理论中,行政权一向被视为公共利益的主要代表,其基本任务就是保护公共利益,实现公共政策。行政机关作出的行政行为也需要遵守诚实信用原则,即非因法定事由并经法定程序,行政机关不得任意撤销、改变其所作出的行政行为。这是基于社会公众的信赖利益保护,也是为了维护整个社会和谐稳定,井然有序的良好状态。而检察机关提起行政公益诉讼也是对公共利益的保护,司法权和行政权这两项权力间如何协调平衡,也是需要厘清的问题。如果司法权和行政权间角色不清晰会引发很多问题。防止司法权和行政权间不平衡,造成公共利益的保护由最初的“司法缺位”忽然转变为“司法越位”。这就需要检察机关在确保对行政机关自身专业性进行尊重和对行政机关违法行政行为进行有效监督间找到平衡点,当然更重要是为亟待保护的公共利益提供更加快捷和有效的法律途径。 

  四、公益诉讼工作后期对策思考 

  (一)拓宽线索来源。一是对“履行职责”这一限定作宽泛理解,以畅通其他线索来源。如此方可保证检察机关能够充分纳入通过各种途径发现的线索,如有关国家机关交办或转办的线索,公民、法人或其他组织的控告、检举、信访以及大众传媒报道等途径发现的线索。二是加强与监察委员会的联系,科学设定监察机关与检察机关的衔接制度,明确案件线索的移送与反馈,充实线索资源。三是加大主动寻找、发现线索的力度,如在送法下乡活动中,组织干警到乡镇集市和广大村委进行法律宣传,从而为拓宽案件来源打下坚实的基础。同时在旅游景区开展宣传活动,扩大人民群众对公益诉讼的社会知晓度,拓宽检察公益诉讼案源渠道。只有通过拓宽案源渠道,才能发挥各界的力量,紧盯与公共利益有关的各项行政行为,更好的保护国家和社会公共利益免受侵害。   

  (二)调查取证。一是运用科技强检在公益诉讼工作中发挥效用。如无人机取证、大数据、区块链技术等用到办案过程,为案件的顺利办理提供现实基础。二是丰富运用调查核实手段,如检察机关在对行政机关违法行驶职权或者不作为的相关证据进行调查收集时。检察机关要根据具体案情采用最为适合的方式进行调查,如调阅、复制有关行政执法卷宗材料,询问违法行为人、行政机关相关人员、行政相对人等;咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见;委托鉴定、评估、审计。勘验物证、现场,以及采取其他必要的调查方式。 

  (三)加强与法院的衔接配合,做好庭前沟通、推演,对案件审理等程序问题深入交流,形成初步共识。认真分析研判提起诉讼的可行性,重点对事实证据、法律依据、社会效果等问题进行研究论证,对可能出现的问题提前制定预案。 

  (四)建立环境执法信息共享平台,形成公益保护合力。积极加强与地方党委、有关职能部门的理解支持,形成公益保护的共识,健全多部门联席会议制度,使检察机关、环保局、住建局、公安局、国土资源局、林业局、农业局、水利局、畜牧局、水务局、住建局、计生局、质监局、环保组织和中、省属企业等部门定期召开联动会议成为长效机制,有利于部门间互通信息,协调疑难问题。比如环保部门掌握着企业的环评审批、排污许可审查、污染物登记等基础信息,建立有相关的企业环保信用信息系统,而且还有权责令关停、行政检查、行政强制措施等手段,因此,只有多个部门行动起来,才能更有效地解决环境问题。 

  (五)强化公益诉讼裁判执行监督力度。如果行政机关对法院判决没有执行到位时,检察机关收到判决书后不在持续监督,那就没有真正发挥检察机关提起公益诉讼制度的实际效果。检察机关应当启动跟进监督程序,及时回访当事人和法院,调查落实情况,同时可以采取检法执行公益诉讼案件沟通协调机制,及时为监督工作扫除障碍。增强跟进监督的效果。 

  (六)加强专业化队伍建设,加强民行检察队伍建设,提高办案专业化水平,充实办案一线力量,强化业务知识学习和实务素能培养,提高办案专业化水平。一是将部分未转隶但具有丰富办案经验的人员充实到民行部门,这些人员在应对复杂事实与认定法律问题时相对具有优势。二是通过专题研讨、案件实训、庭审观摩、业务培训等方式有针对性地开展系统培训,提高调查核实、搜集证据材料、撰写起诉书、参与庭审等提起公益诉讼所必须的能力和水平。三是吸引行政法学硕士学位以上的人士进入检察队伍,让检察机关法律监督队伍的知识背景更完备,保证人员配备、能力素质与职能拓展和业务增长相适应。 

  (七)要加强社会宣传,营造全社会支持、参与公益诉讼工作的良好氛围,通过检察机关的引导,带动更多社会组织主动维护国家利益和社会公共利益。 

  (八)健全完善公益诉讼制度的同时,建议“两高”多发布、推广公益诉讼典型指导案例。积极指导各级检察机关严格精准地提起公益诉讼,逐步形成适应我国国情、制度体系,有效保护国家和社会公共利益的公益诉讼体系。 

  基层检察机关开展好行政公益诉讼工作任重而道远,坚持把十九大精神和新时期生态文明建设重要战略思想转化为生动的司法实践刻不容缓。开展好行政公益诉讼工作是新时代落实党的重大决策部署的具体行动、是新时代促进依法行政的必然要求、是新时代强化检察机关法律监督职能的有力抓手,这对于维护宪法、法律权威、维护社会公平正义,维护国家和社会公共利益,促进依法行政和严格执法,具有十分重要而深远的意义。 

  (作者:靖边县人民检察院检察长 刘晓东 编辑:胡安辉)



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