论检察机关如何协调公益诉讼中“双重身份”的角色矛盾--以诉讼当事人和审判监督者为考量

发布时间：2017年12月27日

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2015年7月全国人大常委会授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点，开启了公益诉讼的新篇章,对推进我国环境公益诉讼具有里程碑式现实意义。《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》将检察机关定位为“公益诉讼人”，以区别于通常意义的诉讼当事人。

在提起公益诉讼时，检察机关具有双重身份，即原告的身份和审判监督者的身份。一方面，检察机关作为原告，享有诉讼当事人所应有的诉讼权利，负有诉讼当事人所应负的诉讼义务，与被告在诉讼中的地位应当是平等的，而且两者与法官之间的关系也完全平等。另一方面，检察院作为审判监督者，检察机关却可以通过抗诉、提出检察建议等方式，对法院的审判活动进行监督，检察机关因履行审判监督职责提出检察建议或者抗诉时，可以向当事人或者案外人调查核实相关情况。

一、检察机关诉讼当事人及审判监督者双重身份的矛盾

检察机关在以原告身份直接提起公益诉讼时，其诉讼当事人的身份必然会与其审判监督者的身份发生一定的冲突和矛盾，具体表现为：

其一，作为享有宪法赋予的审判监督权的国家机关，检察机关拥有对法院审判工作的监督权、强大的证据收集能力以及背后国家力量的支持等，这些都使得检察机关与被告处在不平等的地位上。

其二，检察机关既接受法院的审判，又监督法院的审判活动，这无疑会影响到审判权的独立行使。检察机关既与被告进行公益诉讼，又享有对被告的调查权，两者的关系必然处于不平等的状态，不利于维护公益诉讼中双方的平等。

其三，在履行审判监督职责时，检察机关被要求对其所监督的事项不仅不能有自身的利益，而且要做到以客观中立的态度审视、考查监督事项。但是作为公益诉讼的原告，检察机关此时却与审判结果有了直接的利害关系，这种利害关系必将影响到检察机关履行其审判监督职责。

其四，检察机关还应当做到消极旁观，这样才能保证其对所监督的事项保持客观公正的态度。但是在公益诉讼中，作为原告的检察机关又必然要竭尽全力争取胜诉，从这一角度来说，两种身份之间也存在冲突。

公益诉讼还处于试点阶段，《试点方案》和《实施办法》对于诉讼中的诸多问题还有未详尽之处，因此，亟需通过调整、细化检察机关在公益诉讼中的相关诉讼权利和诉讼义务、强调其履行审判监督职责的注意事项等，以构建合理的制度来协调上述冲突，充分发挥检察机关在保护社会公共利益方面的作用。

二、检察机关须同时履行公益诉讼职权和审判监督职责

赋予检察机关提起公益诉讼的职权，既是我国在保护社会公共利益方面的一大进步，也是我国在厘清检察权性质上的一大进步，同时，检察机关对于审判活动的监督有利于促进司法公正，维护社会正义，检察机关提起事公益诉讼会与其承担审判监督职责产生一定的冲突，但从根本上来讲，这两项职能的行使都是在维护社会的整体利益，因而不能顾此失彼，否则任何一项职能的设置都失去了其应有之义。

三、诉讼中应以公益诉讼为主，审判监督为辅

程序正义是实现公正审判的前提之一，在公益诉讼中，检察机关只有以进行公益诉讼为主，才能实现民事诉讼所倡导的双方法律地位的平等以及法院审判权的独立行使，继而实现程序正义，才能达到维护社会公共利益、实现社会公平正义这一根本目的。同时，“辅之以审判监督”，调整审判监督职责履行的时间，即可调整到非诉讼活动过程中，并非是弱化检察机关的审判监督职责。另外，检察机关因履行审判监督职责而享有的对案外人或者当事人的调查权，只能在其履行审判监督职责时行使，并且调查范围仅限于与其履行审判监督职责有关的事项。这样一来，既能保障此类民事公益诉讼的审判公平公正，又能保证检察机关法定职责的履行。

四、对于生效裁判的审判监督程序的启动问题

《试点方案》和《实施办法》均未对发生法律效力的公益诉讼裁判的监督作出规定。结合工作实际，不应当由提起公益诉讼的检察机关申请再审，而应由上级检察院按照审判监督程序提出抗诉。检察机关以原告身份申请再审，行使的只是一种私权，检察机关与一般的诉讼人无异，对违法行为制约和影响有限，难以保障公益诉讼的效果。然而，按照审判监督程序提起抗诉，行使的是一种公权，检察机关作为法律监督机关，就可以拥有保障公益诉讼案件得到公平公正审理的职能和职权，有效行使各项法律监督手段，确保公益诉讼的效果。

在检察实际工作中，应当区分不同情况加以对待，上级检察机关如果发现下级法院已经生效的判决、裁定，不论这份判决结果的胜诉方是谁，都应当依法提出抗诉加以纠正; 同级检察机关如果发现同级法院已经生效的判决、裁定，不论这份判决结果的胜诉方是谁，只能提请上级检察机关进行抗诉，而不能向同级法院提出检察建议; 被告如果对法院已经生效的判决、裁定不服的，可以通过向法院或者上级检察机关申诉的方式启动审判监督程序，但是不能向同级检察机关申诉，否则不仅不利于对被告权利的保护，检察机关的法律地位也可能再次陷入冲突之中。

五、加强对检察机关履行审判监督职责的监督

在此类民事公益诉讼中，加强对检察机关履行审判监督职责的工作进行监督，更能有效防止其滥用审判监督权而给法院的审判工作带来负面影响，这既能维护审判监督权的神圣性，又能保障审判结果的公平正义。具体建立健全检察系统的内部监督。可利用检察委员会对公益诉讼中负责诉讼工作的部门或者下级检察机关履行审判监督职责的情况进行监督。这种检察系统内部的自我监督最大的优点是，能够及时发现并纠正有关的检察机关在履行审判监督职责时的错误，维护检察机关审判监督权的公信力。

六、应当限制检察机关所承担的诉讼义务

检察机关作为国家机关，在公益诉讼案件中代表着社会公共利益，如果要求检察机关承担一般原告的诉讼义务，不仅损害检察机关的权威性，而且容易挫伤检察机关提起公益诉讼的积极性，不利于对社会公共利益的切实保护。例如，检察机关应不承担败诉责任，对于由此而给被告一方带来的损失，可以通过申请国家赔偿的方式加以弥补。《办法》第 18条以及第 55 条已对被告人的反诉权以及诉讼费用的相关问题进行了相应的规定，但是尚未对检察机关的败诉责任进行规定，笔者建议应在今后的正式立法中加以补充和完善。

检察机关在提起公益诉讼时又承担审判监督的职责，势必将打破诉讼结构的平衡。因此，应当尽快建立健全公益诉讼的相关制度，细化、完善具体的诉讼程序，以协调上述冲突与矛盾，消除由此给公益诉讼活动带来的负面影响，最终达到充分发挥检察机关在保护社会公共利益方面的积极作用。

（作者：咸阳市人民检察院检察长 赵亚光 编辑：李柏栋）