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行政公益诉讼受案范围探析

发布时间:2017年12月26日

公益诉讼按照被诉客体的不同分为行政公益诉讼和民事公益诉讼。检察机关提起行政公益诉讼,是指没有适格原告的情况下,检察机关认为行政机关违反有关法律法规,侵犯国家利益和社会公共利益,依照行政诉讼程序向法院提起公诉,提请法院进行审理并作出裁判的活动。

一、探析行政公益诉讼受案范围之意义

科学、明晰地界定行政公益诉讼受案范围具有现实必要性。对于检察机关来说,确定受案范围是决定诉讼程序是否启动的关键因素,决定整个行政公益诉讼是否顺利开展;对于法院来说,受案范围决定其受理案件的权限范围;对于被告来说,行政公益诉讼的受案范围即是司法权对行政权力制约和监督的边界。对于国家与社会公共利益来说,受案范围则直接决定了公益受保护的范围。

二、探析现行制度下行政公益诉讼之受案范围

(一)行政公益诉讼受案范围之立法规定

2015年7月1日开展公益诉讼试点以来,公益诉讼制度经历了顶层设计、立法授权、试点先行、立法保障、全面部署五个阶段。2017年6月27日,民事诉讼法、行政诉讼法的同步修改,构建了制度总体框架,明确了检察机关提起公益诉讼的案件范围。

在试点期间,最高人民法院发布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第二十八条规定:“人民检察院履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害,公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系,没有也无法提起诉讼的,可以向人民法院提起行政公益诉讼。”

修订后的《行政诉讼法》在第二十五条增加一款,“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

(二)行政公益诉讼受案范围之分析

根据上述法律规定,判断行政公益诉讼受案范围应当围绕以下几个方面进行判定。

1.行政主体。检察机关提起公益诉讼的行政主体必须符合以下两个条件:(1)必须对受侵害公益依法享有监督管理职权。(2)必须是是能以自己的名义进行行政管理活动,并独立承担由此产生的法律后果的行政组织。该界定与 《行政诉讼法》关于适格被告的规定相衔接。

在实践中需要注意的是,被委托行使行政职权的行政机关不是检察机关提起公益诉讼的适格主体,例如,某市国土资源局委托某县国土资源局分局在其辖区内行使行政执法权,检察机关提起行政公益诉讼则要以该市国土资源局为被告。

2.行政行为。根据上述法条分析可以得出,检察机关只能针对行政机关的两类具体行政行为提起行政公益诉讼:违法行使职权及不作为。

需要注意的是,行政机关的违法行使职权或不作为包括其不完全履行职责,例如,行政机关发现了违法侵害公共利益的行为虽然作出了行政处罚决定,但是处罚过轻、处罚不全面或者只处罚不执行。没有强制执行权的行政机关没有依照法定程序向法院申请强制执行等。

3.案件类型。检察机关保护公益必须在法定案件类型范围之内。案件类型在试点之初的生态环境资源、国有财产、国有土地出让三种之外,又将食药品安全类纳入受案范围。《行政诉讼法》第二十五条采用混合式的立法模式,将列举式与概括式相结合,先以肯定的形式列举出实践中常见的几种案件类型,再以概括的形式兜底,标明行政公益诉讼受案范围的基本界限。

4.公共利益。保护公益始终是检察机关提起公益诉讼的衡量标准和最终目标,检察机关提起行政公益诉讼必须是国家或社会公共利益受到侵害,主要包括以下两个方面:第一,界定公益,区分公益与私益。第二,公益必须受到侵害。公共利益这一概念具有高度概括性,根据《辞源》的解释,公共利益属于偏正结构,公共用来修饰利益,公共是指利益的受益对象,而利益才是真正的内容。

尽管一直以来,公共利益内涵与外延难以严格定义,但我们可以从“公共利益”的以下基本特征入手对其进行把握。(1)主体的不特定性。受益对象必须是不特定社会成员,而不是少数人、特定集团或组织。(2)发展性。公共利益并非静态不变的,而是与人类发展与社会进步的方向保持一致。(3)整体性与重大性。一般涉及国家和社会共同体及其成员生存和发展的基本利益。需要注意的是,司法实践中不能将集体利益等同于公共利益,例如,砍伐某村集体林木导致集体利益受损的违法行为,因为其不符合公益的主体不特定性而不能纳入行政公益诉讼的受案范围。

三、行政公益诉讼受案范围之司法实践

(一)行政公益诉讼案件办理现状

据统计,自2015年7月开展公益诉讼试点以来至2017年6月,试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件。试点地区共办理生态环境和资源保护领域案件6527件,国有土地使用权出让领域案件860件,国有资产保护领域案件1583件,食品药品安全领域案件83件。

对上述统计进行分析,可以发现,各级法院没有就除上述几类案件类型之外其他侵害公共利益的行为立案。概括性条款在司法实践中并未发生实际作用。

(二)司法实践中如何把握行政公益诉讼的受案范围

在司法实践中,民行检察人员判断某一行政公益诉讼案件是否属于法定受理范围,应当紧紧围绕一个核心——“公益”。

首先,确定受损利益是否属于公益,根据公益的基本特征,严格区分公益和私益。只要争议直接涉及私人或特定集体或组织的利益,该类诉讼就不能纳入公益诉讼范畴。其次,判断该公益是否受到侵害。假设在发出检察建议后,通过其他手段已经使国家利益得以挽回,即不能提起公益诉讼。再次,判断受侵害公益是否属于法定的四种案件类型之一。最后,寻找违法行使职权或者怠于履行职责的行政主体。

此外,《行政诉讼法》第二十五条所列举的四种案件类型远远小于公共利益的内涵,远不能满足行政公益诉讼制定的目的。但是一个“等”字作了立法保留,为以后案件范围的扩张留有余地。未来在总结试点司法实践的基础上,可以考虑进一步拓展行政公益诉讼的范围。但是,从目前来看,由于行政公益诉讼尚属新生事物,检察机关应当保持谨慎。在司法解释或相关法律出台之前,遇到等外的案件类型,如不当设立、维修公共设施造成公共利益受损;规划领域违法审批等导致社会公共卫生、经济秩序、公共安全受到损害的行为。检察机关应积极向上级院请示,将行政公益诉讼的案件范围严格限制在等内。

(作者:西安市临潼区人民检察院 强米米 编辑:张璇)




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