“两法衔接”的现实困境及其化解策略

　　随着国家对环境保护问题的日趋重视，环保机关、司法机关衔接配合与高效办案成为迫切需要。环境行政执法部门在执法过程中，发现涉嫌环境犯罪案件线索后，依法应向刑事司法机关移送査处，因此健全环境行政执法与刑事司法衔接（下称“两法衔接”）的法律制度体系，成为当前必须解决好的重要问题。 

　　在司法实践中，“两法衔接”的现实困境不利于及时、有效地惩治环境违法犯罪行为，直接制约着“两法衔接”工作的开展。主要表现为以下问题：第一，存在有案不移、以罚代刑问题。涉嫌环境犯罪案件移送公安司法机关处罚率过低，存在有案不移现象。第二，证据转化标准和规则不统一。环境行政执法阶段获取的证据材料如何作为刑事司法阶段的证据使用，以及立法没有列举的证据类型是否可以作为证据使用，目前存在不同认识。有的行政执法人员对是否涉嫌犯罪的构罪标准认识不清、对证明符合构罪标准的证据要求把握不准，且证据收集、固定、保全能力不足，收集程序、手段多有瑕疵，达不到证据证明能力标准，证据转化难，会致使案件无法进入刑事立案侦查、审查起诉等环节。第三，检测鉴定难度大，缺乏专业人员的参与。环境污染和生态破坏的流动性、跨区域特征，使得环境违法犯罪行为检测鉴定难度大，影响案件移送和对案件的定罪量刑。环境资源案件审理高度专业性、技术性也要求采用专业的技术进行环境监测、检测和生态环境损害鉴定，然而有的环境执法人员缺乏专业知识和技能经验，无法达到环境检测鉴定等专业活动的要求，无法为环境司法活动提供准确的数据作为证据进行判断。第四，“两法衔接”中不同阶段的法律监督不足。检察监督具体内容包括对环境行政执法机关案件移送的监督，对公安机关接受与处理案件的监督。 

　　基于此，各级环保部门、公安机关和检察机关应当加强协作，统一法律适用，不断完善线索通报、案件移送、资源共享和信息发布等工作机制。完善以下内容：第一，分阶段细化案件移送程序。在案件线索发现阶段、案件移送程序启动阶段、案件移送和受理审查阶段，应明确不同情况的具体程序，实现环保行政执法机关、公安机关、检察机关三部门“无缝衔接”。明确各主体责任，密切相互分工与配合。明确环保行政执法部门向公安机关移送案件的内容及标准。第二，加强建设“两法衔接”平台。规范录入信息范围，对平台的运行、监督管理等作出相应规定，加强信息共享，强化联合执法。环保部门、公安机关和检察机关加强对重大案件的联合挂牌督办，督促案件办理。对涉及生态环境保护的重大疑难复杂案件，建立重大案件会商制度，建立日常联络会议制度、联络员制度和双向咨询制度，便于信息互通、信息汇总，及时研究联动工作中存在的问题。第三，明确证据转换规则。环境行政执法部门应成立专门机构，专门负责对证据的自我审查，在公安机关介入案件过程中，行政执法部门应主动发挥其专业性优势，积极合力于调查取证。应以实践操作为基础实现证据转换的有效衔接，制定证据移送标准、构建证据“分类转化”规则、规范行政取证程序、注重证据转化咨询、强化证据审查力度，对证据进行形式审查和实质审查，使得环境行政证据向刑事证据转化。第四，健全检测鉴定机制，建设专门人才队伍。根据环境犯罪立案标准进行综合考量，提高检测鉴定水平，扩大鉴定意见在环境案件中的适用范围，赋予环境违法犯罪嫌疑人对检测鉴定意见的复议权和申诉权。环境行政执法和刑事司法部门中培养专业化、职业化的技术人才，以支持环境管理活动对于技术的需求，技术人才可以通过向社会招聘的方式也可以请专业人士培训部门人员的方式进行。第五，加强“两法衔接”中不同阶段的法律监督。行政执法机关对于应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政处罚代替移送，并且要主动接受监督，防止“有案不移”“以罚代刑”。发现公安机关对行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，有案不立或非法立案的，及时纠正加大对后续侦查活动的跟踪监督力度。环境保护执法部门和公安机关在查办环境污染违法犯罪案件过程中发现涉嫌职务犯罪行为的，应当及时将线索移送。 

　　检察机关充分发挥批捕、起诉职能作用，深化生态环境保护领域专项监督活动，着力推动生态保护源头治理，坚决打击破坏生态环境资源犯罪。检察机关在打击刑事犯罪、开展公益诉讼等方面集中发力，聚焦生态环境保护等密切相关的重点问题。对涉及生态环境保护的重大疑难复杂案件，采取领办参办督办的形式。积极探索检察建议落实机制，加强向党委、人大和党委、政法委的汇报。对于已经发出的检察建议，收到回复的，要进行定期回访。对于整改措施不力，效果不明显的，要加大跟踪监督力度。 

　　（作者为甘肃政法大学环境法学院教授） 

　　[责任编辑：佟海晴]