环保行政机关在环保民事公益诉讼中的角色多向度拓展不仅是对其职责的回归与坚守，也是赋能环境民事公益诉讼、完善环境监管制度的重要环节。在生态环境损害赔偿制度与民事环境公益诉讼已做出区分的基础上，作为公共利益的代表，行政机关应被认定为支持起诉者；作为专业知识与环保数据资源的持有者，行政机关应当被明确为证人；作为强制力、统筹环境资源的职能机关，行政机关应当被视作执行协助者。 

　　环境问题是具有复杂性、综合性的重要社会公益问题，在我国现行权力体系中，国家将对这一问题管理的主动权赋予了灵活变通、积极管理且具有国家意志的行政机关，环保行政机关在日常环境公共事务监督管理中的主导地位恒久弥坚。在行政监管之外，2012 年《民事诉讼法》与2014 年新修订的《环境保护法》提出了通过司法监管对环境保护进行托底的新路径。在各地积极推广的环境民事诉讼试点中，司法对环境公害的弥补、保护作用凸显。在环境公益诉讼中,司法机关的主导地位毋庸置疑,然而环保行政机关的角色定位却始终不得要领，环保行政机关是否应该参与、如何参与、以什么名义参与环境民事公益诉讼成为了实践中的重要问题。已知法律法规中规定了人民法院对环保行政机关的告知义务及环保行政机关的协助调查义务,可见环保行政机关在环保民事公益诉讼中难以作壁上观。 在此基础上，为进一步发挥环境民事公益诉讼的效力，厘清并充分激发环保行政机关的职责，本文立足环境民事公益诉讼的全局，对环保行政机关在民事公益诉讼中的多重角色进行探讨。 

　　一、行政环保机关的支持起诉角色 

　　（一)“起诉者”和“支持起诉者”的角色探讨 

　　在环保行政机关已被赋予处罚、许可等职权的情况下是否再赋予其民事公益诉讼诉权的问题一直在理论和实践中存在争议。对于这一问题，笔者认为应该根据我国不同时期的立法情况与实践基础进行讨论，2014年《环境保护法》颁布之前，受限于局促的行政权力,具有公益代表性的环保行政机关尚且拥有成为环境公益诉讼原告的合理基础。而在《环境保护法》与《民法典》颁发后，这一基础已发生动摇：首先，根据《环境保护法》第26条，地方环保目标已纳入政绩考核，环保行政机关在执法过程中已不再面临体制性障碍，其后 2019年印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》更加明确了环境行政监管的思路与思路，为其执法清扫了障碍 ；其次，梳理《行政处罚法》、《环境保护法》和《水污染防治法》等规则可知：法律法规已赋予行政环保机关足够的行政处罚权，其中尤为重要的是2014年《环境保护法》首次赋予了行政环保机关类似警察的执法权力（涵盖查封、扣押等行政强制执行权以及行政拘留、按日计罚、责令停产等行政处罚权），行政机关在进行环境监管时已然不再需要借助司法的力量进行落实；最后，《民法典》颁布后，生态环境损害赔偿制度的理论与实践不断发展，面对理论基础与诉权来源完全不同的该两诉，我们应该认识到环境民事公益诉讼应当更多地承载事前预防而非事后救济功能，通过民事公益诉讼对生态损害进行救济显然已不合时宜，其应作为生态环境损害赔偿诉讼的原告主体参与环境监管。 

　　综上，行政机关作为支持起诉机关对公益诉讼具有补强作用，不仅在理论上有助于诉权来源的厘清，在实务中也有助于避免针对同一事由的重复诉讼。 

　　（二）环保行政机关作为支持起诉者的合理性 

　　“支持起诉”虽一直在法律文本中被表述为基本原则，但该原则在私益诉讼实践中鲜有用武之地，在公益诉讼制度中，环保行政机关作为支持起诉方的成功实践更是在2015年最高人民法院发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》后才得到转圜。 

　　2015年1月13日东营中院审理的“新安化工跨省污染案”是1月6日《解释》发布以来环保行政机关获得支持起诉资格的首次实践。在这起跨省污染案中，新安化工下属建德化工二厂是建德市一家生产草甘膦农药的企业，该企业为节省危险物质处置费并从中获得更多的收益，将危险废物“磷酸盐混合液”层层交给未获得国家认定的危险废物处置资质的自然人处理，将危险物质从杭州建德市运至山东德州市进行违法处置。东营市环保局对中华环保联合会的支持起诉对调查取证、出具专业鉴定及合理提出诉讼请求提供了重要意见。 

　　以该案件为例，跨行政区域的污染在案件而行政机关作为支持起诉者参与到环境民事公益诉讼的实践合理性首先在于支持起诉对公益诉讼主体之缺陷具有正向价值，水污染的溯源取证与程度判断尚且是一件复杂且耗力的事，跨省的案情又给原告的资源调动以及统筹能力提出了挑战，而东营市环保局的支持起诉则很大程度上解决以上问题；其次，其合理性还在于支持起诉制度赋能了公益诉讼案件的线索发现机制，一定程度上也可以督促公益组织提起诉讼，以此代替激励机制。 

　　二、环保行政机关的证人角色 

　　在民事环境公益诉讼中，“环境侵权”的证成往往专业且复杂，诉讼中的证据具有易灭失性与科技性,较之一般的民事诉讼证据更难采集与保全,证据的搜集与证成是不具备专业技术且人力物力受限的检察机关与不具备执法权的环保组织所面临着的的巨大挑战，为了特定的诉讼目的，民事环境公益诉讼亟需掌握丰富资料的相关证人的密切配合。而被《环境保护法》赋予了监督执法职权的行政机关正是最经济、适当的选择，其在日常环境监督保护工作中掌握着大量重要证据，且记录着一定期间内最完整、客观的数据与情形变化，在诉讼中具有不可替代的信息优势。 

　　（一）环保行政机关作为证人的正当性 

    我国《民事诉讼法》明确了证人范围包括单位。笔者查阅资料，虽未找到立法和学界对“单位证人”的成熟定义,但参考已有的“证人”和“单位”的定义可得,“单位证人”即为了解案件情况,能够以单位名义提供证据、并能独立承担法律责任的公司、企业、事业单位、机关和团体。环保行政机关属机关,自然应当属单位证人。学界通说认为“如果国家机关的代表参加诉讼以提出意见,且能够告知法院一些在原书面意见或调查文件中的未尽事项,其就应当作为证人接受法庭的询问。”环保行政机关能够作为证人的法律逻辑就在于此。正如人民警察有义务对其目击的犯罪情况出庭作证，环保行政机关在环境公益诉讼中的对自己知悉的情况进行意见表达也是合法且正当的。

　　（二）环保行政机关作为证人的合理性  

　　环保行政机构作为证人的合理性在于其资质的权威可靠性、所掌握证据的充分性与收集、整理证据的经济性。首先，其作为证人的权威可靠性体现在其在法庭中所呈现的证据将是专业、真实且全面的。环保监管人员在日常工作中能够参与到环境影响评价、监测、排污收费等制度建设与执行的各个环节,因此其不仅能在现场感知到“侵权行为”的发生与环境潜移默化的变化,而且还掌握了充分的数据资料以进行横向或竖向对比分析,环保行政机关的证人证言往往由其工作中所收集到的数据资料作为佐证,其能主观推断、夸大的空间十分有限,加之其独有的专业知识素养,其证人证言更具真实性和权威，使此类资料被寄托了不可替代的证明意义。其次，行政机关作为证人提供证据材料具有经济性。国家为环保行政机关顺利履行职责投入了大量人力与物力的支持来从事环境影响评价、环境监测、环境监察等方面工作。收集企业各环境相关数据资料属行政环保机关的职责所在,在这个过程中收集到的环境污染相关情况是其他主体所不能便利获取的。而法庭所需的证据往往只需对其所掌握的原有数据材料进行整理与加工，能够省去检察机关与审判机关在在证实过程中所耗费的大量资源，从而助推环境民事公益诉讼的顺利进行。 

　　三、环保行政机关的执行辅助角色 

　　执行阶段是判决的延伸，也是法庭裁判得到有效落实的保障环节。由于公益诉讼讨论的环境污染往往具有综合性、隐蔽性与不可逆性，环境民事公益诉讼案件裁判的执行内容与执行程序更为复杂专业。一方面，执行内容包括停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔礼道歉等行为给付义务与损害赔偿、环境修复费等金钱给付义务，另一方面执行内容还牵涉对受损环境的修复，即还需进一步考量修复方案、实施、修复成果的鉴定及修复费用的合理保管与使用等。 

　　（一）环保行政机关作为执行辅助者的合理性 

　　理论上来看，一方面，“对本行政区域的环境质量负责”的环保行政机关有能力且有职责参与到执行程序中。对环境的日常监管本身由行政部门完成，司法实际上解决的是在行政监管中不及时、不得力或不彻底的环境问题，其主要职责在于通过审理厘清事实、划分责任，进一步通过执行程序来弥补环境损害，达到保护环境公共利益的最终目的。行政机关在执行阶段的“归位”是提高公益诉讼裁决质量与效率的有力保障，以此有效维护环境公共利益，恪守职责。另一方面，司法需要行政机关的辅助以落实裁决。公益诉讼的程序构造具有较强的职权主义色彩，案件的审理一定程度上突破了处分原则与辩论原则，其裁判内容有可能超越原告的诉求，有一定的“行政色彩”。因此，需要发挥民事执行的“行政机能”，在执行程序中协同包括环保行政机关在内的相关主体对执行方法、执行情况、执行效果进行监督，使判决内容能够保质保量地得到落实。 

　　（二）环保行政机关在执行程序中发挥辅助功能的具体构想 

　　结合现下环境民事公益诉讼执行难点与环保行政机关的职责，笔者认为行政机关在协助执行程序中主要有以下两个发力点：其一，协助制定生态修复方案。生态修复具有周期性、专业性和复杂性，其方案的科学可行性是切实有效修复生态的基础，在这个阶段环保行政机关应参与由司法机关组织的联席会议，比照特定区域在未受侵害之前的相关数据，考虑各地影响因素，根据具体情况考核评定修复目标与修复时限，并对修复方案的落实提供专业意见。如被告与不具备完全完成环境修复的能力，环保行政机关还应从专业能力角度协助法院选择并委托代履行人完成环境修复。其二，对修复成果进行定期回访与监测，针对环境问题易复发和存在潜伏期的特性，环保行政机构在被告的生态修复执行完毕并达到预期效果后，还应在特定范围内划定风险防范区，对其进行定期的回访监测，将该任务纳入日常工作，防止环境问题的再发。 

　　综上所述，环保行政机关不应该、也不能够在民事公益诉讼中置身事外，其作为支持起诉者、证人与辅助执行者参与环境公益诉讼是对职责的坚守，也是推进环境公益诉讼发展、完善环境监管体系的重要组成部分。引导、组织环保行政机关积极、有效、有序地参与环境民事公益诉讼，并在日后形成科学细则与长效机制是我们的共同期许，也是环境民事公益诉讼在以后工作实践中的重要课题。 

　　（作者系志丹县人民检察院党组书记、检察长 杨菲菲） 

　　参考文献： 

　　[1]任洋．反思与重构：行政机关在环境民事公益诉讼中的定位[J]．安徽大学学报(哲学社会科学版)，2021，45(1)：107-114．  

　　[2]汤维建,王德良.论公益诉讼中的支持起诉[J].理论探索,2021(2):100-107.  

　　[3]李琳．论环境民事公益诉讼之原告主体资格及顺位再调整[J]．政法论坛，2020．38(1)：162-169．  

　　[4]黄辉,王雨荣.论环境民事公益诉讼中环保行政机关的证人角色[J].福州大学学报（哲学社会科学版）,2020,34(4):25-31,72.  

　　[5]庞新燕.环境行政公益诉讼执行制度之探究[J].环境保护,2019,47(16):51-55. 

　　[6]王慧.环境民事公益诉讼案件执行程序专门化之探讨[J].甘肃政法学院学报,2018(1):116-126.  

　　[7]张国利.民事审判监督模式新探——谈检察建议、支持起诉、公诉在民事检察工作中的探索与实践[J].辽宁公安司法管理干部学院学报,2007(4):48-50.