加强检察听证工作研究

内容摘要:检察听证是指检察机关对符合条件的案件，组织召开听证会，就事实认定、法律适用和案件处理等问题听取听证员和其他参加人意见的案件审查活动。2020年9月，最高人民检察院(下称最高检)发布了《人民检察院审查案件听证工作规定》(下称规定)用于规范和加强人民检察院以听证方式审查案件。检察听证是新时代检察机关转变司法理念、改进办案方式、接受外部监督的一项重要制度，文章从检察听证的意义、功能定位、现阶段检察听证存在的问题三个方面对检察听证工作进行分析，并提出了一些完善检察听证工作机制的思考。

关键词:检察听证，全过程人民民主，检察公开，司法为民

检察听证具有化解矛盾纠纷、畅通诉求表达、维护社会稳定等多重价值，在检察办案实践中引入听证程序是践行司法为民宗旨的有效举措，通过检察听证公开审查案件，当事人各方均能现场表达意见，既是对当事人释法说理、化解矛盾的过程，也是检察机关接受监督、彰显司法公信力的重要举措，因此落实检察听证制度应当开展高质量检察听证工作。

一、检察听证工作的意义

（一）检察听证符合党中央部署要求。

2021年6月，党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出“引入听证等方式审查办理疑难案件”，检察听证上升为党中央对检察工作的制度性要求。“全过程人民民主”是社会主义民主法治的本质属性，党的二十大报告把发展全过程人民民主确定为中国式现代化本质要求的一项重要内容，检察听证制度既是党的群众路线在检察工作中的重要体现，也是践行全过程人民民主的“检察答卷”。

（二）检察听证能够提升司法公信力，是落实“谁执法谁普法”普法责任制的重要途径。

最高检检察理论研究所负责的每年一度全国检察公信力测评结果表明：在全面开展检察听证以来，检察机关在社会中的认可度、群众满意度、信任度明显提升，普通民众通过检察听证参与司法活动促进检务公开，从而提升检察公信力。除此之外，检察听证对有效落实普法责任制具有积极作用，检察机关就事实认定、法律适用和案件处理等问题当面听取听证员、案件当事人及其法定代理人、诉讼代理人、辩护人等意见，把办案过程、法律依据当面阐释清楚，通过以案释法提高群众法律意识。

（三）检察听证有利于化解纠纷矛盾，促进案结事了人和，实现“三个效果”的有机统一。

检察听证制度给当事人和各方利害关系人提供了一个面对面充分交流的机会，通过陈述、申辩、质证等活动寻找矛盾纠纷的症结所在，检察官、听证员等专业人士发表意见、耐心细致地释法说理，积极回应各方当事人的法律诉求，让当事人及利害关系人理性看待争议事项及其处理结果，有效解开当事人的“法结”“心结”，从程序上和实体上解决争议。

二、检察听证的功能定位

（一）公众参与司法功能

树立司法权威，并非是让人民群众从心理上产生对司法的隔膜和恐惧，相反，应当使人民感受到亲切和心理上的认同，这种认同需要引导民众有序参与司法。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出要“在司法调解、司法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与”，将司法听证确定为“保障人民群众参与司法”的重要渠道。2018年修订的《人民检察院组织法》明确规定，人民检察院应当接受人民群众的监督，保障人民群众对人民检察院工作依法享有知情权、参与权和监督权。通过检察听证制度，将传统单一办案模式转化为多方参与模式，把案件审查处理过程置于阳光之下，让公平正义以看得见、听得到的方式实现。

（二）权力监督制约功能

党的二十大报告强调，要强化对司法活动的制约监督，促进司法公正。检察机关作为国家法律监督机关，不仅要敢于监督，更要勇于接受监督。检察听证制度在检察机关办案过程中引入第三方力量，由听证员、案件当事人及其他监督主体在公开场合听取办案检察官对案件相关事实和证据的认定及相关法律依据的阐述，参与对案件的分析，对案件事实证据认定和法律适用发表意见，从外部对检察官的自由裁量权进行制约，降低检察权被滥用的可能性。尤其是我国特有的人民监督员担任听证员制度，人民监督员具有特殊的双重身份，既是听证员身份发表听证意见，又是监督员身份对案件实体和程序公正进行全面监督，有效地排除对司法的非法干预。

（三）汲取功能

检察听证制度改变了多采取“案卷”审查的传统办案模式，创设了直面当事人进行办案的制度架构，遵循以“听”为主、以“问”为辅、以“查”为补的逻辑思路，以优质高效的“听”助推科学合理的“证”。通过组织听证会，就案件事实和法律适用等争议性问题听取各利害关系方的意见，为当事人提供举证、辩驳的机会，对专业性较强的案件可以邀请相关领域的专家或特邀检察官助理，从不同角度对相关问题发表专业意见，他们的专业知识和经验可以为案件处理发挥重要参考作用，例如对伤情鉴定有疑问的案子可以邀请司法鉴定人员参与听证，由他们针对鉴定标准、过程等进行专业性说明。他们提出的意见有助于检察机关从中汲取多方智慧，也在一定程度上消除当事人的质疑、困惑。

三、现阶段检察听证存在的问题

（一）检察办案人员主观能动性发挥不足。

检察听证制度作为一项新制度还在发展完善中，当前检察机关开展听证工作所遵循的法律依据仅有最高检2020年发布的《规定》，缺少立法层面的规定，这就导致部分地区员额检察官及其他办案人员对检察听证工作开展的重视性不够，在办案实践中还是存在重案卷审查、轻听取意见的情况。虽然《规定》对检察听证的参加人、程序做了细致规定，但召开一次完整的听证会往往需要耗费较多时间与精力，基层检察院案多人少的压力导致检察办案人员召开听证会的意愿不强。加之，部分检察办案人员缺乏听证经验，存在畏难情绪，为顺利召开听证会更倾向于选择争议小、影响小的案件，对于真正需要召开听证会的复杂、疑难案件反而不敢置于公众视野中，使检察听证制度难以落到实处。

（二）听证程序不够规范。

1.依申请召开听证程序缺乏救济措施。

虽然规定了“当事人及其辩护人、代理人向审查案件的人民检察院申请召开听证会的，人民检察院应当及时作出决定，告知申请人。不同意召开听证会的，应当向申请人说明理由。”但是没有规定不同意召开听证会的当事人救济权利，缺乏对启动听证程序的监督机制。

2、听证案件缺乏选择标准。

《规定》第四条规定的“人民检察院办理羁押必要性审查案件、拟不起诉案件、刑事申诉案件、民事诉讼监督案件、行政诉讼监督案件、公益诉讼案件等，在事实认定、法律适用、案件处理等方面存在较大争议，或者有重要社会影响，需要当面听取当事人意见和其他相关人员意见的，经检察长批准，可以召开听证会。”对案件范围的规定具有不确定性，“需要”缺乏认定标准，实践中，检察官拥有对听证案件的选择权，随着考核力度的加大及考核指标的数量化倾向，部分检察官在案件办理中随意适用听证制度，造成本应该听证的案件未听证，而案情简单、争议较小的案件却召开了听证会。

3、听证主持人选取存在瑕疵。

《规定》第十三条规定“听证会一般由承办案件的检察官或者办案组的主办检察官主持。”检察听证主持人是引导听证参与人有序参加听证活动，保障听证员独立发表客观、中立的第三方意见，控制听证进程的人员。其既承担程序引导，也负责兼顾各方诉求，职能定位类似于司法诉讼中“法官”的角色，由承办案件的检察官担任主持人，造成检察官既担任“运动员”又担任“裁判员”的情形，难以完全客观公正地履行主持人职能。

4、听证员制度设置不够合理。

听证员由检察院邀请参加听证会，实践中，听证员的邀请有两种机制：一种是由案件承办检察官或分管副检察长根据案件需要，自行邀请人大代表、政协委员、人民监督员等参加听证会，所邀请听证员与办案检察官较为熟悉，其作出的听证员意见难以保证客观中立；另一种是由检察机关办公室负责对外联络邀请听证员，由于办公室不了解案件具体情况，其邀请的听证员专业领域可能与案件争议点不相符，难以发挥听证制度应有的积极作用。且两种确定听证员的方式均未考虑当事人的意见，案件当事人作为检察听证的重要参与者，同案件处理决定具有重大利害关系，其对听证员的人选应有提出意见的权利。同时，听证员在听证会召开当日才能够接触到案件信息，甚至在听证会上才了解到此次听证所需要解决的问题，听证员对案情不了解也难以提出有效意见，无法更好发挥听证员的作用。

四、完善检察听证制度的思考

（一）加强组织培训，提高基层检察办案人员业务素质。

当前检察工作应当以新时代新要求为标准，积极转变工作理念和办案方式，检察机关尤其是基层检察院应加强思想引导，组织培训，找准听证会召开难点、重点问题，解决检察办案人员焦虑、恐慌等“不良反应”，将个人自身岗位职责再细化再分解，通过培训锻炼过硬的政治、业务能力。把检察听证作为检察官素能提升的“练兵场”，帮助基层检察办案人员切实转变工作理念，学深悟透检察听证的功能定位、实践意义、优势等，认识到检察听证在案件审查和矛盾化解方面的特殊优势，增强主动开展听证的自觉意识，不断推动听证常态化开展。通过脱产学习、跨区域实务研讨、组织业务竞赛等多种方式总结检察听证中面临的困难和经验方法，以实训提升检察办案人员听证过程的组织协调能力、释法说理能力，增强检察听证的社会影响力和普法宣传效果，增强检察听证的质效。

（二）完善检察听证流程机制。

1、建立听证申请驳回救济程序。

加大宣传力度，综合运用“两微一端”多形式宣传检察听证的适用范围，引导当事人主动向检察机关申请召开听证会。对当事人申请听证被驳回的情况建立监督机制，例如试点建立检察听证复议程序，对听证申请被驳回的当事人有权向本院案件监督管理部门申请复核，案件监督管理部门经审查认为案件应当召开听证会的，应提出复核审查意见报检察长决定；认为没有听证必要的，应当书面告知当事人，当事人有权向上一级检察机关申请复议，避免出现“应听未听”的现象。

2、进一步明确听证案件选取标准。

基层检察听证实践中，既要做到“四大检察”“十大业务”全覆盖，避免听证制度适用不均、案件类型单一的不均衡现象，又要破解为了听证而听证的凑数听证难题。为了限制检察官选取听证案件的任意性，在《规定》第4条原则性规定的基础上辅助的进行“必要性”和“风险性”两个层面的审查：一是必要性审查，可以将案件划分为“可以听证”和“应当听证”两种类型。要认识到听证更多是在事实认定争议上发挥作用，对单纯在法律适用问题上存在争议的案件和那些事实清楚、争议较小、矛盾已经基本化解没有召开听证会必要的案件原则上不召开听证会；对社会关注度较高、争议较大、矛盾较深的案件，要以规范的制度努力做到全部听证，充分发挥听证在矛盾化解中的作用。二是风险性审查，应当召开听证会的案件往往信访风险和社会影响都比较大，在“必要性”审查的基础上应当进行“风险性”审查，对案件情况、社会影响、召开听证会可能面临的问题、舆论争议等进行分析研判，防止激化矛盾，避免可能出现不可控的风险和问题。

3、适当扩大选用范围，完善听证主持人选取机制。

扩大听证主持人选用范围的前提是主持听证的仍应是检察机关。检察机关既是法律监督机关，又是司法机关，检察官具有较长的司法实践经验，更具有较高的检察业务水平，完全有中立主持听证的资格，这也是《规定》将承办检察官规定为主持人的重要原因。

实践中，根据听证类型不同，可以尝试以下几种方式选取听证主持人：一是针对涉及异地检察机关或上下级检察机关的听证，可由共同上级检察机关或上级检察机关业务部门负责人或分管副检察长担任听证主持人。如2022年2月最高检在山东济南召开的南四湖流域生态环境公益诉讼案检察听证会，在最高检副检察长张雪樵的主持下，山东省检察院副检察长王效彤等三个参与案件办理的省院分管副检察长先后就案件情况进行介绍，再由第三方单位说明南四湖水体的监测情况。二是类案集中听证。对同一类型案件采取集中批量听证的方式，高效办案的同时有助于检察机关把握同一地区同一类型案件的办案尺度，既节约司法资源，又起到很好地教育引导作用。这种多个案件的听证应由部门负责人或分管副检察长主持听证会，由各承办人对具体案情进行介绍，再由主持人对类案处理的司法现状和法律法规政策文件进行解读，再由听证员发表意见、进行普法宣传等听证活动。三是公益诉讼诉前听证。行政公益诉讼办案检察官属于特殊的当事人，可以由非承办案件的检察官担任主持人，构建调查人员、行政机关的双方当事人关系，由调查人员、行政机关就行政不作为、未履职等案件争议点进行举证、质证。

4、完善听证程序，促进听证员制度建立健全。

为确保检察听证制度落到实处，可以设置听证员数据库，邀请人大代表、政协委员、人民监督员、特邀检察官助理、人民调解员、律师、专家、学者、村委会、居委会、公益性社会组织等担任听证员，根据专业、工作单位、擅长领域将听证员分类录入数据库。根据召开听证会的需要在数据库中抽取相应听证员，规避由案件承办检察官和办公室邀请听证员可能出现的问题。同时，在抽取听证员前告知当事人听证员的来源和随机抽取过程，当事人未提出异议的按照程序抽取听证员参加听证会；若当事人提出异议，由承办案件的检察官对当事人的异议作出答复，必要时允许其查看听证员数据库，参照适用回避制度，探索允许当事人从数据库随机选取一定比例的听证员参加听证会，以增强当事人及社会对检察决定的信服度。

为提高听证员参与听证的积极性，尝试建立区分普通听证员和专家技术听证员的经费保障机制。在此基础上，建立听证员考核和退出机制，定期对听证员参与听证进行考核，对积极高质效参加听证会的听证员继续选聘，对不积极参加听证会或形式参加听证会的予以清退，并及时补录符合条件的听证员，逐渐建立起一支稳定、专业、规范的听证员队伍。

完善听证会准备工作机制。在听证会召开前切实加强检察官与听证员的沟通联系，于听证会3日前履行告知程序并将案件材料发送给听证员，让听证员充分了解听证需要解决的问题、相关法律法规适用问题。针对重大疑难复杂、社会关注度高、社会影响力大、比较敏感的案件在听证会前可以召开预备会议，由承办案件的检察官对案情作出详细介绍，必要时可以允许听证员阅卷，让听证员有较为充足的时间思考案件需要听证的问题，以提高公开听证的质效。

进入新时代，人民群众的民主、法治意识不断提高，对民主、法治、公平等方面有更丰富、更高水平的需求，越来越多的矛盾纠纷进入司法检察领域。加强和改进检察听证工作，是提升案件办理质效的重要举措，也是检察机关践行司法为民宗旨、让人民群众在每一个执法决定、每一宗司法案件中感受到公平正义、提升司法公信力的有效路径。检察机关要坚持以公开促公正，以公开听证助力社会矛盾化解，不断完善检察听证制度，促进检察听证工作提质增效。