行政公益诉讼诉前程序落实标准探析

行政公益诉讼诉前程序落实标准，是判断行政机关是否全面履行法定职责的依据与行为准则，关系到诉前程序和诉讼程序的有效衔接，对办理行政公益诉讼案件的质量和效果有着至关重要的作用。实践中，基层检察院与相关行政机关之间，对诉前程序落实标准的认识不统一、意见分歧的情形时有发生。因此，应进一步明确诉前程序具体落实标准，以便于司法办案操作，也有利于提升检察公信。

一、对办案相关规定的认知和理解

2018年3月2日起施行的《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）第21条规定，行政机关在收到检察建议后应当依法履行职责，回复期限届满后行政机关仍不依法履行职责的，人民检察院依法提起诉讼。但对“依法履行职责”的标准如何认定，没有作出相应规定，也就是说，《解释》只规定了行政机关有依法履行职责的义务，但对行政机关依法履行职责的标准并无明确解释。

2018年3月12日最高人民检察院印发的《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》（以下简称《办案指南》）对行政机关未依法履行职责的情形主要有：一是行政机关收到检察建议后，明确表示不进行整改的；二是行政机关虽回复采纳检察建议并采取整改措施，但实际上行动迟缓、敷衍应付、没有作为的；三是行政机关仅部分纠正行政违法行为的；四是行政机关虽采取了履职措施，但履职仍不完全、不充分，无法达到监管目的的，且没有进一步行使其他监管职权等情形。从《办案指南》规定的内容看，检察机关对职责履行认定的标准倾向于整改结果方面的主客观表现，以是否实现公益保护目的为衡量基础。

2021年 7月1日最高人民检察院公布施行的《人民检察院公益诉讼办案规则》（以下简称《办案规则》）第七十四条规定经调查，人民检察院认为存在下列情形之一的，应当作出终结案件决定：（一）行政机关未违法行使职权或者不作为的；（二）国家利益或者社会公共利益已经得到有效保护的；（三）行政机关已经全面采取整改措施依法履行职责的；（四）其他应当终结案件的情形。第八十二条规定有下列情形之一的，人民检察院可以认定行政机关未依法履行职责：（一）逾期不回复检察建议，也没有采取有效整改措施的；（二）已经制定整改措施，但没有实质性执行的；（三）虽按期回复，但未采取整改措施或者仅采取部分整改措施的；（四）违法行为人已经被追究刑事责任或者案件已经移送刑事司法机关处理，但行政机关仍应当继续依法履行职责的；（五）因客观障碍导致整改方案难以按期执行，但客观障碍消除后未及时恢复整改的；（六）整改措施违反法律法规规定的；（七）其他没有依法履行职责的情形。《办案规则》从正、反两个方面对判断行政机关是否依法履行职责作了细化。其中第七十四条规定终结案件的条件即是行政机关依法全面履职的情形；第八十二条列举了七种可以认定行政机关未依法履行职责的情形。实践中比较常见的“行政机关虽按期回复但未采取整改措施或者仅采取部分整改措施的”情形，也就是“敷衍整改”“虚假整改”的，可以认定为行政机关未依法履行职责的标准；违法行为人即使已被追究刑事责任或者案件已移送刑事司法机关处理，但行政机关应当依法给予责令停产停业、吊销许可证或者执照等行政处罚或者处置相关环境损害，需要继续履职的，行政机关不能“一移了之”，检察机关可以继续督促行政机关依法履职。

二、诉前程序落实标准适用面临的难题

《办案指南》和《办案规则》对行政机关“依法履职”的认定标准虽作出相对具体的规定，但诉前程序落实标准的适用仍存在如下问题：

（一）跟踪调查落实层次不高

公益诉讼诉前检察建议整改“回头看”专项活动，洛川县院与其他两县区院此项工作得到市院充分肯定。全市实地抽查式评查综合反映基层院共性问题表现在：一是对专项活动重视不够，工作主动性不强。基层院存在有对专项活动的重要意义认识不到位，简单以行政机关回复作为判断其是否依法履行职责的依据，未深入摸排调查，未全面细致调查核实，不注重回访证据固定和照片载体等的收集，未认真填写案件质量自查表等。二是“回头看”证据材料不充分。所办案件卷宗中，整改证据材料不够详实，除行政机关书面回复及佐证资料外，缺少检察机关调查核实方面的证据材料。三是专项活动缺少专人负责。基层院集“三大检察”职能于一身，人员力量薄弱，再加上今年党史教育、政法队伍教育整顿任务重，很多基层院公益诉讼部门人员被抽调，有的还要办理民事、行政检察案件，工作统筹难度大，部分基层院没有达到专项活动专人负责的要求。另外，重办案数量、轻案件质效，也都使得跟踪调查落实打了折扣。

（二）审查认定依据不精准

检察机关对被建议单位不履行职责的判断依据有：一是逾期未就检察建议回复并采取相应措施存在不作为的情况；二是对检察建议的回复和具体采取措施等方面存在差距 。持该观点者把判断行政机关的履职范围、程度和标准限定于检察建议的内容中，虽可快速甄别被建议单位的履职情况，并作出清晰认定，但这种依据也存在不能完全保护的问题，检察建议的内容是检察机关根据自身掌握的证据提出的整改要求，在证据方面，检察建议存在掌握的不全面或对事项的评估不完整情形。同时检察监督的专业性也达不到应有的标准，因此有可能使国家和社会公共利益处于持续侵害中。另一种观点则对行政机关不履行法定职责提出如下标准：一是行政相对人违法行为是否得到制止；二是行政机关是否穷尽法律手段；三是受损公益是否被弥补或修复 。持该观点者认为这三方面是互相交叉的关系，违反其中一个就构成不履行法定职责的行为。可见，认识方面的不统一导致审查依据的不精准和不一致，使诉前检察建议落实标准会有不同的结果。

（三）职责职能界限不明确

机构改革后，行政机关职责职能整合或交叉、重复现象出现，这给检察机关认定行政机关是否全面履行职责带来许多困难。随意加工、堆放石料或倾倒建筑生活垃圾，非法占用耕地、林地或河道，涉及多个主管部门监管问题；陆生野生动物由林业部门监管，但水生野生动物是林业部门还是水务渔政部门监管，都存在推诿扯皮现象；撤乡并镇后城市社区和便民服务中心是否再具有独立的监管资格，检察机关和行政机关在认识上有分歧。把握行政机关“依法履职”中的职责必须是法律法规设定的义务，同时行使的过程也必须依据法律法规的规定程序，这是行政机关“依法履职”的第一要义。实践中，行政机关往往以相关职权被调配变更或部门职责法律依据不明确为借口，规避本应全面履职的情形，这给检察机关进行法律监督、明确监督程度等带来严峻的挑战。

三、诉前程序落实标准的确立和完善

行政机关是否全面履行职责的认定是诉前程序和诉讼程序转换的基础，由于《办案规则》刚刚出台，设计本身势必存在一些不尽完善之处，如《办案规则》第七十条规定，人民检察院决定立案的，应当在七日内将《立案决定书》送达行政机关，并可以进行磋商。而司法实践中发现公益受损，检察机关与行政机关在立案前就进行磋商或当场口头提出建议，并得到全面整改落实也是客观存在的实标情况。现结合办案实践对诉前程序落实标准作一探讨：

（一）行为标准

检察机关认定行政机关是否依法履职，首先看行政机关的履职行为是否消除对公共利益受到的侵害。行为标准是对行政机关提出的最低标准，要求其必须履行自身应尽的义务，不得超越职权。判断行政机关是否依法履职的关键是确认行政机关的法定职责是否依法履职到位，是否运用或者穷尽法律法规和规范性文件规定的行政管理措施制止违法行为。其次要看行政主体对行政手段的选择适用上与保护公共利益的契合度。手段一定要有助于目的的实现，以最终致力于有效的利益保护。实践中，行为标准要以跟踪问效来验证，检察机关以明察暗访或走访调查等方式，能够确定行政机关是否积极监督相关企业事业单位或个人依法整治违法行为，并得出检察建议内容是否得到有效贯彻落实的初步结论。

（二）结果标准

结果标准要求穷尽一切行政手段，在符合正当法律程序条件下，取得实质性保护结果，从根本上达到国家和社会公共利益的保护。结果标准相比行为标准对于行政机关提出的要求更加严格，这不仅要认定行为，还要认定行为所产生的结果。行政机关在行使法定权力、履行法定职责时，应尊重正当程序，在合法性、正当性的框架内积极履行职责，在维护国家和社会公共利益时应遵守一切强制措施所要求的程序，程序的价值和实体的结果同等重要，不能为结果而破坏程序。实践中，对生态环境和资源保护领域，明确结果是生态环境、生态功能恢复到破坏前的状态水平，达到明确的测试值或评估值，疑难复杂的案件应引入行业专家或第三方专业机构参与论证。生态环境保护、食品药品安全和土地、矿山复垦复绿等领域公益诉讼案件往往专业性很强，仅凭检察机关调查了解，难以准确评估整改效果，需要引入专家力量或第三方专业机构对整改方案、整改结果进行专业论证，从而为评估整改效果提供专业性意见建议。

（三）职权标准

检察机关以行政机关是否在规定的时间、合理的期间全面完成整改为判断标准，检验诉前检察建议是否落地见效。司法实践中，诉前检察建议发出后通常涉及三个时间节点，即法定的整改回复期、整改方案拟定的整改期和检察机关宽限期。若未在规定期限回复，直接判定未整改落实。根据《办案指南》和《办案规则》规定，行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内或者紧急情形下的十五日内依法履行职责，并将办理情况书面回复检察机关。检察机关在规定的整改回复期限内未收到整改回复，则直接判断其未整改落实，需要进一步采取措施督促落实。如恢复植被、修复土壤、治理污染等，行政机关主观上有整改意愿，但由于受季节气候条件、施工条件、工期等客观原因限制而无法快速达到要求，在2个月期限内无法完全有效整改，行政机关通常会制定整改方案，明确整改期限，此时需对整改期限是否合理，整改期内是否采取临时措施防止公益持续受损等进行评估，若整改期限明显过长或整改期限内未采取临时防治措施，则应进一步督促压缩整改期限或采取临时措施。行政机关整改过程中，确因客观原因无法在整改期限内完成整改的，检察机关查实后给予一定宽限期，宽限期内仍未整改到位，则应按照行政公益诉讼起诉案件办理。

综上，诉前程序落实最佳标准应是多元化动态选择适用标准，检察官应从实现保护公益的角度出发，根据案情及保护的法益，具体情况具体选择适用。在司法办案中，应从依法行政的角度出发，对行政机关所拥有的法定职权和职责，进行综合分析考量，进而判断行政机关履行法定职责的实际效果 。