基层检察机关如何做好公益诉讼工作

　　2017年6月27日，全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，从立法上对检察机关提起公益诉讼进行了确立。作为基层检察院，如何充分发挥检察职能，利用公益诉讼维护宪法权威、促进依法行政、维护国家利益和社会公共利益，既是机遇，也是挑战。笔者就黄龙县检察院两年多来在公益诉讼工作中的一些探索以及个人的一些思考与大家探讨。

　　一、讲政治，充分认识公益诉讼工作的重要性。

　　党的十九大报告把“坚持人与自然和谐共生”作为新时代中国特色社会主义思想和基本方略之一，提出加快生态文明建设，建设美丽中国，而检察机关提起公益诉讼的重点正是生态环境和资源保护。在新的历史时期，我们的社会主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，公益诉讼工作完全与人民群众美好生活的需要相契合。就目前而言，公益诉讼工作已经经历了顶层设计、法律授权、试点实践、立法保障、全面推行五个阶段，我们基层检察院应当提高政治站位，充分认识公益诉讼的重要性，全力以赴投身此项工作。

　　习近平总书记指出：“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。”这一论断不仅是我们检察机关提起公益诉讼制度的根本遵循，更使得我们的检察机关的法律监督权有了全新的内涵。7月6日，习近平主持召开中央全面深化改革委员会第三次会议。会议强调，设立最高人民检察院公益诉讼检察厅，要以强化法律监督、提高办案效果、推进专业化建设为导向，为更好履行检察公益诉讼职责提供组织保障。更是把检察机关公益诉讼的重要性提到前所未有的高度。就我们基层检察院而言，要正确认识“公共利益代表”的角色定位，正视自己的职责，直面当前公益诉讼存在的诸多困难，勇立潮头，迎难而上，开拓创新，不断推动公益诉讼工作的全面健康发展。

　　重视公益诉讼工作关键在“一把手”。公益诉讼工作既要争取党委、人大的支持，又要取得政府、监察委的配合，同时要同法院等相关职能部门协调配合。就是检察机关内部，也要其它各部室的大力支持、互通信息、协调配合。在强化民事行政检察部门的地位、人力财力上给予保障、领导带头办案等方面予以支持，这些工作如果没有检察长的重视，仅靠民事行政检察部必然是困难重重。黄龙县院2017年成功起诉全省首例刑事附带民事公益诉讼案，冯某某毁坏黄龙县林业局白马滩林场4小班、11小班风护林地案，就是本院刑事检察部提供案源并全程协作，县法院高度重视，通力配合，省市上级业务部门大力支持，才取得成功。该案开创了我省破坏生态领域刑民责同担的先河，取得了很好的社会效果。2018年，在检察长的重视下，积极争取党委的支持和政府的重视。黄龙县委、县政府率先联合下发《黄龙县行政执法监督和公益诉讼协作办法》，并与县监察委联合印发了《关于在履行行政公益诉讼职能、促进依法行政中加强协作配合的若干意见》，为公益诉讼工作的顺利开展提供了坚强的保障与支持。

　　二、顾大局，自觉把公益诉讼工作放在社会经济发展的大局之中。

　　检察机关既是法律监督机关，也是政治机关。我们的工作目标和方向一定离不开全面建成小康社会的社会发展大局，离不开为社会经济健康发展保驾护航的本质要求，离不开公平正义的价值的认同和追求。尤其是在围绕三大攻坚战做好检察服务保障方面，公益诉讼工作的价值凸显。无论是重大风险的防范与化解还是脱贫攻坚，检察机关义不容辞，特别是在污染防治攻坚战中，检察机关应当充分发挥提起公益诉讼的职能作用，督促行政机关加强对环境污染的监管，坚决纠正以罚代刑，确保破坏环境资源犯罪案件的依法及时查处。更要当好公共利益的代表，行使好公益诉讼职责，监督行政执法部门依法履职，保护好我们的公共利益，保护好我们的青山绿水。我们只有牢固树立以人民为中心的理念，坚决贯彻党中央和上级领导机关的决策部署，自觉把工作置于社会经济发展的大局之中，才能得到当地党委政府的支持配合，才能使检察工作全面发展。

　　黄龙县林草覆盖率在92%以上，是国家园林县城，自然环境十分优美，被称为黄土高原上的“香格里拉”、陕西的“北戴河”。保护好这片青山绿水也是县域经济发展的重点工作。县检察院正是基于这一大局，充分发挥公益诉讼的职能优势，在森林防护、水源保护上下功夫，为黄龙实现“人与自然的深度融合、生态与经济的高度统一”保驾护航。

　　2016年至2018年6月，我院通过诉前检察建议督促恢复林地58亩。仅2018年以来，以检察建议督促行政机关依法履职，处理渗漏管网25处，更换排污管道1800米，封堵居民区直排污水口87个，清理污染物2000余吨，清理建筑垃圾4000余吨，收回国有资金291万元。在办案过程中，以案释法，积极宣传公益诉讼，得到县委、县人大的充分肯定和县政府的大力支持，赢得社会公众的广泛认同。10月26日，县委书记讲话，检察长讲解，全县全体县级领导、科级干部和部分人大代表、政协委员参加了黄龙县公益诉讼宣传暨“公益诉讼观察员”聘任大会，把黄龙县公益诉讼宣传活动提高到一个前所未有的高度。

　　三、谋发展，刚柔并济彰显检察监督权威。

　　“两反”转隶之后，检察机关如何发展，是摆在我们每一位检察人员面前的一道课题。张军检察长指出：“转隶就是转机！”检察机关在新时代要有新作为，就是要聚焦“法律监督”这一主业，在办案中监督，在监督中办案。惟其如此，我们的检察工作才能得到更大发展。

　　监督的实质就是启动法定的纠错程序，提醒、促进被监督者重新审视并自我纠错。就公益诉讼而言，我们的监督主要是通过检察建议甚至诉讼手段督促有关行政执法部门和企业依法履职，促使它们整章建制、规范执法。在监督中尽量用诉前程序解决问题，诉讼是不得已的手段。如何能使检察建议能够引起相关单位的重视，真正发挥作用，既能让被监督者容易接受，又能让被监督者不敢敷衍，刚柔并济彰显检察监督权威，则是我们基层检察机关在新时代谋求发展中必须解决的问题。

　　一是要立足服务，突出民生，强化监督的政治属性，让被监督者真正重视。民生就是最大的政治，检察机关在法律监督中只要强化服务意识，突出民生理念，就会引起领导和被监督者的高度重视，检察建议也就容易被采纳。2018年4月，我院发现城区部分河道污染、河水浑浊、散发臭味。民事行政检察部立即组织县环保局、水务局及城市管理局进入河道查看污染现场，查找污染源。为了确保监督取得实效，检察长参与现场调研，组织三部门针对查找出的问题进行座谈，商谈治理方案及办法，并发出检察建议。县委县政府高度重视，县委书记、县长都先后召开会议、现场查看、督导检查，提出切合实际的指导意见和工作要求，河道污染源治理工作迅速展开，县政府投入650万元资金进行治污，渗漏的排污管道全部被更换，居民直排的污水口全部被封堵，所排污水全部被合理收集，河道污染的现象逐步得到治理，一条绿色水带再现黄龙，广大游客纷纷点赞，市民群众对我院此项工作给与称赞和支持，上级机关也给与充分肯定。今年“问题疫苗”出现后，检察长立即带领民行部人员，与县卫计局、食药监局的负责人先后到县医院、县中医院、县疾病防控中心对疫苗使用和管理情况进行全面检查，保证疫苗安全使用。得到社会各界的充分认可。

　　二是要找准问题，有理有据，强化监督的法律属性，让被监督者虚心接受。我们以往的检察建议，有的问题找的不准，有的只是走走形式，更有甚者是为了完成任务，被建议者口上不说，心里抵触，检察建议往往就是一张废纸，大大降低了检察监督权的权威，甚至损害了检察机关的形象。黄龙县检察院针对检察建议的问题，在“准”字上下功夫，力求问题找的准，于法有据，合情合理，实事求是，切实可行，让被监督者心甘情愿的接受。2018年3月，我院在履职中发现，黄龙县瓦子街镇小寺庄行政村圪崂村村民李某某的退耕还林地16.5亩被严重毁坏，民事行政检察部在调查取证后，及时向县林业局及瓦子街镇人民政府发出检察建议，要求其依法履职，同时组织县林业局及瓦子街镇人民政府召开座谈会，商讨恢复植被及退耕还林保护的措施，毁坏的林地在十日内全部依法补植，县林业局及瓦子街镇人民政府在退耕还林的管理及成果保护方面已建立了相应的规章制度。此后，我院与黄龙县林业局联合签发了《关于共同加强办理生态领域公益诉讼案件协作配合的实施办法》，建立了联系制度，搭建起公益诉讼工作良好的沟通桥梁。

　　三是要全民共治，形成合力，突出监督的社会属性，让被监督者自觉接受。公共利益需要大家来保护，公益诉讼工作不仅要得到党委、人大的支持，也要得到政府的认同，还要得到广大人民群众的支持与配合。为此，黄龙县检察院精心组织了公益诉讼全域大宣传活动。我们制作展板、准备讲稿，到每一个乡镇进行宣传，请所有人大代表、政协委员、人民监督员、村委会委员、乡镇干部来听我们的介绍，并聘请公益诉讼观察员，争取他们的共同配合和支持。要坚持走群众路线，充分发挥12309检察服务中心的作用，让人民群众很便利地提供公益诉讼的线索。要充分发挥人民群众在公益诉讼中的参与作用，如信息的提供、证据的提供、宣传的作用、监督的作用等。

　　为了增强检察建议的刚性，充分发挥检察建议在检察机关履行法律监督职能中的作用，进一步加强监察、检察机关的联系配合，发挥各自职能优势，形成监督合力。2018年10月，黄龙县院与县监察委联合出台了《关于在督促落实检察建议工作中加强协作配合的意见（试行）》，就检察机关在开展检察建议工作中与监察委互相移送反馈案件线索、联合监督检查、信息资源共享、建立联席会议制度等方面形成制度，该《意见》的出台，必将推动公益诉讼工作的全面健康发展。

　　四、重自强，提升公益诉讼的监督品质。

　　打铁必须自身硬。公益诉讼工作对检察机关而言既是机遇，也是挑战。原来检察机关的业务偏重于刑事，民事行政业务本来就较弱。我们必须正视的是，民事行政案件的办理我们不如法院，行政执法业务的熟悉我们不如行政执法部门。现在要在这一领域有突破、有发展，首当其冲的就是解决我们检察机关自身能力不足的问题。因此，建设一支“信念过硬、政治过硬、责任过硬、业务过硬、作风过硬”的公益诉讼队伍刻不容缓。一是检察机关自己要下大气力加强教育培训，在人力、财力上加大力度，全面提升公益诉讼队伍的业务水平。黄龙县院积极参与各级检察机关安排的各类专业培训，单位给大家购买相关业务书籍补脑充电。二是检察人员自己要有危机感、紧迫感、责任感，利用一切可以利用的时间加强学习。三是检察机关内部要加强交流互通，走出去，请进来，相互学习借鉴，取长补短。黄龙县院通过与来我院的检察人员相互交流，自己也组织人员到民行工作突出的检察机关学习，不仅开阔了眼界，更是学到不少好的工作经验和方法，对民行队伍整体水平的提高大有裨益。四是可以尝试与法院、行政执法部门建立长效工作交流机制，如陕西省检察院让民行人员到法院民庭、行政庭学习锻炼值得借鉴。黄龙县院派一名民行部副部长到县法院交流学习，参与县法院民事行政案件的办理，学习提高自身业务能力和水平，收益良多。五是与有关高校建立长效联系机制，增进交流，增加学习机会。

　　建设一支高素质的民行检察队伍，也要有强有力的组织保障和物力支持。黄龙县检察院首先在人员配备上向民事行政检察部倾斜，在全院有限的9个员额检察官内，该部就占了三分之一，而且都是既有公诉经历又有自侦经历的经验丰富的检察官。同时给他们配备了专门的照相机、摄像机、无人机等装备，创造一切可能的机会让他们参加各种形式的学习。在河道治理、疫苗检查、公益诉讼大宣传等民事行政检察部的重大活动中，检察长与他们一道参与，其它部门通力协助，使黄龙县的公益诉讼工作全面向前发展。