【干警论坛】浅谈加强基层检察院民事支持起诉工作

                                                        作者：富县人民检察院第二检察部书记员 雷蓓

摘 要 

支持起诉原则是我国民事诉讼法中的一项基本原则。《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条规定，机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。检察机关在履行民事检察监督职能过程中通过开展民事支持起诉工作，积极探索服务经济建设和社会稳定的途径，这在目前司法实践中最具有代表性。但由于目前案件线索匮乏、案件类型单一、法律法规不够健全、办案人员专业素养有待提高等原因，在司法实务中仍面临诸多问题和困境。本文就目前民事支持起诉制度建设、现状与基层检察院开展民事支持起诉工作存在的问题以及改进建议作以粗浅的分析思考。

关键词  

检察机关 民事诉讼 支持起诉 弱势群体诉权保障

一、民事支持起诉原则与价值

民事支持起诉是指人民检察院民事检察部门对民事权益受到侵害的当事人，经有关行政机关、社会组织等依法履职后合法权益仍未能得到维护，具有起诉维权意愿，但因诉讼能力较弱提起诉讼确有困难或惧于各种原因不敢起诉的，可以支持其向人民法院起诉并参与诉讼的活动。

（一）支持起诉原则

支持起诉原则是我国民事诉讼法中的一项基本原则。《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条规定，机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。支持起诉从我国民事诉讼立法开始就被确定为基本原则，检察机关作为民事支持起诉的主体，通过支持起诉来保护公共利益和社会弱势群体的利益。

（二）民事支持起诉的价值

检察机关民事支持起诉具有公正、公平与节约诉讼成本价值。

公正价值。检察机关作为国家和社会公益的代表，支持起诉可以有效地维护弱势群体、国家和社会利益，具有公正性价值。司法公正是现代社会对司法机关的基本要求，也是开展各项司法活动的最高要求。在我国司法实践中，检察机关对于民事案件监督主要呈现事后监督的特点，而民事支持起诉则是对监督权的完善。通过支持起诉，检察机关从受理前就参与到案件中，对案件发展的全过程、案件中存在的不法行为、审判机关的违法行为时刻监督从而维护司法的公正性。

公平价值。我国城镇中的低收入人群、外来务工人员、农民在社会大环境中明显处于弱势地位，在日常生活中遇到矛盾纠纷行使诉权往往因为文化水平受限对法律及政策、规定不知或经济收入等因素处于不利状况，而支持起诉在一定程度上则解决了弱势群体诉讼难的问题。检察机关作为支持起诉的主体，通过支持起诉，引导当事人书写起诉书、搜集证据、完善立案材料等，依法支持处于弱势地位的当事人提起民事诉讼，给予更多群众利用法律法规维护自己权益的机会，使其诉权得到平等的保护。

节约诉讼成本价值。诉讼成本是影响诉讼活动、诉讼程序的一个重要因素，对于一些涉及社会弱势群体的案件，检察机关给予法律援助，在不损害案件公正、公平的前提下可以防止反复诉讼的出现，从而更加有效的节约诉讼成本，提高诉讼效率。

二、工作原则、受案范围及工作流程

工作原则。检察机关开展民事支持起诉工作应当道循的原则包括：当事人意思自治原则；有限介入原则；自愿合法调解原则；诉前支持诉后监督原则；分工负责、相互配合原则。

案件来源。当事人向人民检察院申请；人民检察院在履职中自行发现的案件线索；有关国家机关、社会团体或其他组织移送；上级人民检察院交办；其他情形。

受案范围。依据最高检发布的《民事检察部门支持起诉工作指引》的通知，支持起诉案件范围包括：请求支付劳动报酬、社会保险待遇等；因年老、疾病、缺乏劳动能力等不能独立生活或生活困难，请求给付扶养费、赡养费的；残疾人的人身权利、财产权利或其他合法权益遭受侵害的，提起诉讼确有困难的；因遭受人身损害，提起诉讼确有困难的；因遭受人身损害，提起诉讼确有困难的；确有支持起诉必要的其他情形。民事支持起诉受案范围主要体现在社会弱势群体受损案件中。社会弱势群体包括：老人、女性、农民、低收入务工人员、消费者、下岗工人、流浪人员、残疾人等，这些群体的最大特点是社会生存能力较弱、经济收入水平低，其基本的权益很难得到有效的维护。支持弱势群体起诉的案件基本上有以下几类：扶养、继承案件；老人、妇女、残疾人或者未成年人合法权益受损害案件；农民工讨薪案件；下岗工人、流浪人员救助案件；涉农纠纷案件等。

工作流程。检察院受理支持起诉案件，向当事人制发《案件受理通知书》及《权利义务告知书》，告知当事人有权申请法律援助。对要求提供法律援助的当事人，由司法局法律援助中心审查是否符合法律援助的条件；对符合条件的，及时向当事人提供法律援助，包括安排律师参与诉讼、提供法律咨询、帮助收集证据等活动。检察院机关认为符合支持起诉条件的，于当事人起诉时或法院立案后法庭庭审辩论终结前，向人民法院提出《支持起诉意见书》，并将调查核实中协助收集的相关证据材料与《支持起诉意见书》一并送达人民法院。对检察机关决定支持起诉案件，人民法院在立案前可以交由诉前调解团队先行调解。人民法院主持调解支持起诉案件时，可以邀请检察机关协助做好调解和释法说理工作。人民法院一审判决前，检察机关发现支持起诉确有不当的，需要撤回或者变更《支持起诉意见书》的，应当制作《撤回/变更支持起诉意见书》，经检察长批准后，向人民法院提出变更或者撤回支持起诉的意见。检察机关发出《支持起诉意见书》后，申请人撤回起诉或富县人民法院裁定按撤诉处理的，支持起诉程序自行终结，检察机关无需撤回支持起诉意见。对于检察机关支持起诉的案件，人民法院应当在裁判文书中载明检察机关支持起诉人身份，并及时将案件的判决书、裁定书、调解书送达检察机关，当事人提出上诉的，应当及时将上诉情况通报检察机关。

三、民事支持起诉工作现状

近年来检察机关办理民事支持起诉案件已经成为民事检察监督新的工作重点。检察机作为法律监督机关，充分发挥检察职能，坚持依法能动履职，通过民事支持起诉帮助进城务工人员、老年人、妇女、儿童等社会弱势群体维护自身合法权益。作为基层人民检察院开展民事支持起诉工作起步较晚，办理案件相对较少,2022年富县人民检察院共办理民事支持起诉案件2件，2022年我院共办理民事支持起诉案件2件,开展民事支持起诉工作存在诸多制约因素。

（一）案件线索匮乏，案件类型单一。在办案实践中，案件线索来源主要为检察机关在依法履职过程中自行发现或相关部门、社会团体在处理弱势群体权益受损相关工作时向检察机关进行线索移送，这就导致检察机关在办理支持起诉案件时存在案件线索匮乏的问题。首先，在社会大环境下，当老人、女性、农民、低收入务工人员、残疾人等社会弱势群体当自身权益收到侵害时，由于受年龄、性别、教育程度、法律知识等方面的限制，对诉讼存在认识不到位、或由于诉讼成本大，主动放弃或被动放弃申请向检察机关支持起诉维权。或由于与其他机关部门、社会团体的沟通与协作机制不完善，导致出现符合支持起诉条件的案件线索无法及时移送至检察机关，导致检察机关民事支持起诉案件线索来源匮乏。其次，民事支持起诉案件类型范围不够全面，过于单一。在当下的司法实践中，民事在支持的对象主要集中老年人、残疾人、讨薪的农民工、务工人员、遭受家暴无起诉能力的妇女、未成年人、享受最低生活保障的人员。从已办理的支持起诉案件类型来看，主要涉及追索劳动报酬纠纷、劳务合同纠纷、人身损害赔偿纠纷等方面，案件类型和范围涵盖不够全面，如涉及消费者权益纠纷等案件类型在实务中很少涉及。

（二）审查程序不够规范，法律法规不够健全。检察机关作为民事支持起诉的主体，在受理审查民事支持起诉案件时应当启动规范的程序进行审查，在案件办理实务中，对于支持起诉的法律依据仅为《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条：支持起诉原则，其次是最高检印发的《民事检察部门支持起诉工作指引》和相关指导案例。民诉法第十五条的规定过于宽泛，对支持起诉的程序没有严格规范，范围没有明确。检察机关受理支持起诉案件应当按照受案范围与条件进行审查，这样才符合实际、才能提高办案效率与办案质量，仅以上述原则性条款和指引作为工作开展的依据，在案件办理中难免会存在诸多问题。

（三）办案考核机制不够完善。检察机关在受理支持起诉案件后进行审查，在审查过程中引导当事人书写诉讼请求，搜集证据，细致了解申请支持起诉申请人诉求、纠纷矛盾，在诉前找准案件矛盾纠纷重点向当事人释法说理，一些纠纷支持起诉案件在检察机关审查过程中就可以得到解决或是平息。案件当事人最终没有向人民法院提起诉讼，所以受理的案件就不包含在案件考核标准中，以至于在对案件数量、类型统计时也会出现偏差。如受考核的影响将此类案件仍向法院提出支持起诉，就又存在浪费诉讼资源的问题。

（四）办案人员业务素质有待提高。基层检察院民事检察部门办案人员对法律法规学习和研究不深入，参加相关的审查规范、工作指引、专业培训较少，一些案件承办人员在受理、审查民事支持起诉案件时难免存在对业务的不熟悉、对相关领域专业知识欠缺等问题，专业素养、业务能力有待提高。

四、民事支持起诉工作改进建议

（一）建立联系制度，创新工作方式，拓展案件线索。广泛深入宣传民事支持起诉工作。积极发挥主观能动性，利用电视报道、报刊杂志、微信公众号、微博等新媒体平台对检察机关民事支持工作进行报道宣传，营造良好的舆论环境，拓展案源线索。组织检察人员法治下乡，向基层群众普及检察机关民事支持起诉职能。与政府信访部门加强沟通，从群众来访中发现民事检察案件线索，与相关机关单位建立联系制度，加强案件线索移送。围绕服务和保障弱势群体合法权益，关注经济社会发展新动向，在消费者权益保护等方面深入拓展支持起诉办案新领域。

（二）加强与法院沟通。办理支持起诉案件，需要检察机关与人民法院的沟通配合。在具体办案中既要体现检察机关对支持起诉案件审判监督职责的履行，还要确保民事诉讼当事人双方在审判活动中的平等地位以及人民法院独立行使其审判权。检察机关应进一步加强与法院的沟通，完善与法院工作协调机制，争取法院对民事支持起诉工作的理解和支持。

（三）探索推进民事支持起诉制度机制不断完善。检察机关在履职过程中要主动深入群众，了解群众所需，找准矛盾点，认真做好支持起诉释法说理工作，积极发挥检察机关的职能作用。通过办理支持起诉案件积累工作经验，开展理论调研，促进和完善民事支持案件在办案范围、办理程序、案件类型等制度机制的进一步完善

（四）努力提高检察人员业务素质。组织民事检察部门办案人员深入开展业务培训，学习借鉴先进地区经验，积极开展交流研讨及观摩教学，努力提升专业素质，规范司法行为，推动民事支持起诉工作取得新成效。