一、检察建议参与社会治理的价值定位
党的十八届三中全会正式提出社会治理,这一概念是中国共产党执政理念的重大创新,社会治理是国家治理的重要方面,也是社会发展的重要保障。党的十九届四中全会提出,必须加强和创新社会治理,完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系,建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,确保人民安居乐业、社会安定有序,建设更高水平的平安中国。社会治理能力和治理体系现代化的要求,对检察机关参与社会治理提出了新的更高要求,同时也为检察机关参与社会治理提供了更加广阔的舞台。
检察机关作为国家专门法律监督机关,法律监督职能是其实质定位,检察建议源于检察职能,检察机关在履行法律监督职能、开展检察业务工作中,针对发现的管理漏洞和法律适用不正确、执法行为不规范等问题,向相关部门制发检察建议,能够有效发挥纠错堵漏、警示预防、规范统一、维护保障、巩固提升的作用。归纳起来检察建议在社会治理中的作用及其价值定位体现在以下几个方面:一是针对检察工作中发现的监督对象执法和管理中的错误、偏差、漏洞制发检察建议,监督引导相关执法机关和单位纠错纠偏,整章建制、堵塞漏洞。二是针对发案单位及社会关注度高、易诱发职务犯罪的热点行业或岗位,通过个案剖析、类案分析制发警示教育类检察建议,有效发挥警示预防作用,切实构建预防违法犯罪防线。三是通过制发诉讼类、监督类检察建议,进一步规范司法机关和行政执法机关执法行为,维护法律的统一正确实施。四是深入开展公益诉讼检察活动,通过有针对性地制发公益诉讼类检察建议,切实维护国家、集体和公共利益,保护国有资产和环境资源。五是依托检察职能,在宪法和法律的框架内,对现行法律、法规不明确、不完善的行业和领域依法进行探索创新,巩固和提升社会治理效果,为制定和完善法律法规提供有益的实践探索,助力社会治理创新。
二、我院检察建议参与社会治理实践
近三年来我院共发出检察建议437份,其中再审检察建议3件,占总数的0.7%,纠正违法类检察建议170件,占总数的38.9%,公益诉讼和社会治理类检察建议267件,占总数61.1%。共收到检察建议的整改回复函258份,回函率59.0%。
(一)以办案瑕疵为切入点,提升刑事诉讼规范度。我院在办理谢某某等人涉嫌参加黑社会性质组织罪、非法拘禁罪、故意伤害罪、寻衅滋事罪、非法买卖枪支案、非法持有枪支案、强迫交易罪、妨害公务罪等案中,发现某办案单位在案件办理过程中,存在执法行为不规范、履行职责不到位、个别案件立而不查、受而不查、办案周期较长、枪支管理制度落实差距大,案卷材料保存不完整问题,向相关办案部门制发多份检察建议,目前正在积极整改中;针对日常公安部门移送的案卷文书多次存在使用不规范、内容填写不完整等共性问题,向办案部门发出类案检察建议,以检察建议督促整改,促进办案的严谨性,以规范办案彰显公平正义,提升群众满意度。
(二)以地方特色为着眼点,保护国有资产和食品安全。我县是奶牛养殖大县,为扶植奶牛养殖业,根据国家政策对奶牛养殖户投保的奶牛养殖险给予大量补贴。我院针对此情况,开展了病死奶牛处置及保险理赔专项清理活动,发现个别奶牛养殖户存在利用制度及管理漏洞,申领保险理赔后将掩埋的病死牛挖出流入市场的行为,严重损害国有资产及人民群众的食品安全。为此,我院向畜牧行政主管部门提出检察建议,要求全面履行工作职责,强化病死牛无害化监管责任。收到我院检察建议后,农牧部门建立了监管防范体系,完善了病死牛档案管理,加大了案件查处力度,并加快了病死畜禽无害化处理厂的建设进度。通过一系列措施,奶牛养殖户骗保及病死牛流入市场的现象初步得到了控制。为进一步规范病死奶牛无害化处置工作,我院进行了跟进监督,针对跟进监督中发现的新的问题,相继制发2份跟进监督检察建议,相关单位积极落实整改,进一步完善了病死奶牛无害化处置机制及保险理赔制约机制,形成了规范化的病死奶牛无害化处置体系及保险理赔流程,从制度上杜绝了非法申领保险理赔及病死牛流入市场的可能,促进了奶牛行业健康发展,规范了奶牛保险理赔及病死奶牛处置行为。
(三)以周边环境为契合点,联合开展滦河生态治理。我院以一起涉及滦河非法采矿案件线索入手,开展了滦河生态环境保护公益诉讼专项活动。该案得到了市、县领导的高度重视,并成立了县滦河生态环境整治领导小组。我院在市院及滦河生态环境整治领导小组的领导下,结合公益诉讼的特点及取证需求,与公安、水务部门开展了一系列调查取证及督促涉案人员进行恢复治理工作,并向相关部门制发了检察建议,通过综合整治,各单位、部门密切协作,大量违法行为被纠正,大量违法建筑被清理。共打掉2个非法采砂场,依法对采砂机具设备进行了毁坏性拆除。公安机关立案3起,抓获犯罪嫌疑人11人,批准逮捕2人,公诉追捕1人,提起公诉11人。水务部门积极响应检察建议,彻底整治河道内采砂场及散乱污企业,拆除各种设备100余台套、生产用违法建筑45处、拦河横埝5条,清理违法堆放的剥岩体、尾矿砂2处,整理堤岸5公里,禁采区回填50余万方,有效恢复了滦河的生态环境。为进一步发挥滦河生态环境综合治理的作用,我院与水务、公安等9家单位联合会签了《关于滦河生态环境综合整治建立协调联动机制的意见》,打破了条线分割、各自为战的局面,整合了各行政机关、相关乡镇的资源,进一步形成办案合力。针对滦河两岸分属昌黎、滦南管辖的现状,我院与昌黎县院签订了《关于办理滦河生态环境治理公益诉讼案件加强协调联动和制度建设的意见》,打破了地域限制,构建了滦河生态环境治理公益诉讼的新模式。该案办案经验得到了上级院的高度肯定,主导成立了由市县两级检察机关及多家行政单位组成的滦河生态治理联盟,将滦河生态环境综合治理推向深入,用法治力量保障了“绿水青山就是金山银山”的政治要求。
(四)以诉讼刚性为发力点,维护国家公共利益。河北省滦县丰华石矿非法采矿破坏林地案件线索由市院指定我院管辖办理。检察长牵头成立专案组,在市院的指导下,通过一系列调查,查明河北省滦县丰华石矿在采矿证到期后未办理新的采矿手续的情况下,违法大规模开采石矿,致使矿区林地大范围破坏,社会公共利益受到侵害,滦州市林业行政主管部门未履行林地监管职责。针对上述事实,我院依法制发诉前检察建议,要求对破坏林地行为进行依法调查处理,并采取有效措施恢复林地。针对滦州市林业主管部门在收到诉前检察建议后未在法定期限内完成整改并书面回复的情况,经研究,层报市院、省院审批,向法院提起了全市首例行政公益诉讼案。该案经审理获得了胜诉判决,相关部门对存在问题也进行了整改,有效保护了国家利益和社会公共利益。
(五)以服务民企为延展点,拓宽护航发展广度。 为助力县域经济社会发展,提供精准检察服务,我院在走访民营企业,听取企业法律需求的基础上,积极向县委县政府建议献策,助力蒙牛乳业率先和县内某小学就“让在校学生喝上健康奶”一事达成合作,有效推动了“学生饮用奶计划”向全县农村小学的推广。在服务县棉纺、钢锹两大传统行业高质量发展过程中,立足职能帮助企业破解难题:一是对近年来与这两个行业相关的涉企犯罪案件进行了梳理,就办案中发现的企业管理漏洞和安全隐患,与相关企业进行深入交流,对规范企业内部管理,防控犯罪风险提出了可行性建议;二是针对钢锹行业普遍存在的同业同质不公平竞争,相关部门执法不严格问题,在充分听取钢锹行业协会及当地党委政府意见的基础上,向人力资源和社会保障部门提出了强化监督检查、保障公平竞争的检察建议,得到了县领导的充分肯定,并责成人社部门抓好落实,该检察建议的逐步落实切实为行业发展解决了实际问题;三是针对“钢锹小镇”交通长期拥堵问题,向交通运输部门发出检察建议,建议其对县城公交车东延线路进行实地考察,并根据企业分布情况合理设置公交站点,确定收发车时间,更好地满足企业工人乘车需求,交通运输部门高度重视此建议,及时进行了调研回复,县长对此建议做出重要批示,列入2020年县政府为民办实事项目之一。
三、检察建议参与社会治理机制存在的问题及原因分析
从近年来检察建议制发实践可以看出,检察建议在社会治理中发挥着积极作用,并取得了一定实效,但也存在一些问题,亟待进一步改进和完善。
(一)重视程度不够。部分干警习惯将主要精力放在对案件的证据把握和法律适用上,认为提检察建议只是对案件进行事后纠正、补救的措施,可有可无,制发到相关部门后还可能引起反感和不满,平时不愿花费精力去制作检察建议。制作检察建议时,有时缺乏深入思考,对案发的深层原因分析不足,调查研究不够,论据不充分、说理不透彻,制作的检察建议质量不高。行文的结构、方式缺少创新,提出的整改措施有些笼统,缺乏针对性,不能引起涉案单位的足够重视,没有切实发挥出检察建议应有的作用。
(二)专业知识储备不足。检察机关办理的案件涉及的行业系统较多,知识面广,专业性强,而检察干警知识面的广度和深度有限,面对各部门的专业性执法问题,有时很难依靠自身的知识准确找出问题切入点,提出有效对策、措施。
(三)刚性监督作用不足。和检察机关的侦查权、审查逮捕权、提起公诉权等相比,检察建议作为一种监督方式,更多地被当作参考性意见,不具有强制执行力。《宪法》、《人民检察院组织法》和三大诉讼法为检察建议的提出做出了原则性规定,但缺乏具体条文规定,对不落实整改的情况也缺乏必要的责任追究规定。有些单位对检察建议的重要性和针对性认识不足,导致在实践中检察建议的回复整改率不高,建议中相关措施和规范的落实情况也得不到保障,影响了检察建议的效力。
(四)跟踪落实不到位。个别办案人员对检察建议的后续工作不重视,在检察建议发出后,不主动向被建议单位征询意见,了解其执行情况和整改中存在的困难,对其执行情况也不做进一步跟踪监督,整改落实情况达不到预期效果。
(五)常态化监督机制欠缺。检察建议的提出,多数是“就案论事”,个案解决多,类案归纳少,不愿深入思考分析,不善于总结提炼,在建立长效机制方面需进一步加强。
四、检察建议参与社会治理机制建议
检察建议作为检察机关参与社会治理的重要方式,具有范围广泛、运用灵活、程序简单等特点,为了切实发挥好检察建议在社会治理中的推动作用,在前面调研分析的基础上有几点建议:
(一)督促落实,增强检察建议刚性。一是建议立法部门将检察建议纳入相关法律规定,明确检察建议的法律地位、制发效力、回复整改程序和责任追究机制。二是规范检察建议制发工作,推动落实检察建议案件化办理程序和机制,提高检察建议的规范性和质量。三是建立检察建议跟踪落实、效果评价机制,本着双赢、共赢、多赢的理念和原则,在检察建议制发后,要加强跟踪监督、主动与相关部门做好对接,认真听取被监督对象的意见,了解整改中存在的问题,抓好检察建议的落实,对检察建议的效果进行综合评价,以便更好地发挥检察建议在国家和社会治理中的规范引领作用。
(二)提升能力,完善培训研讨推广制度。要把最高检《人民检察院检察建议工作规定》学深学透,把检察建议列入培训重要内容,结合检察建议工作开展中遇到的问题和困惑,运用正反两方面的典型案例,开展有针对性的培训,坚决杜绝各类不规范问题和质量不高现象发生。要完善运用网络大数据排查案件线索解决社会治理问题的工作机制,围绕党委中心工作和办案实际思考建议选题,确定制发检察建议的重点领域;学习相关部门的执法规范,找准着力点,努力提升检察建议针对性和工作满意度;不断提升检察建议文书质量,尤其是对社会治理类检察建议,要对建议的必要性、合法性、说理性进行严格审核,每一个字都要经过反复斟酌研究,每一句话都要经得起推敲,树立检察建议的公信力和权威。积极探索总结好路径、好做法,努力为推动检察建议有效参与社会治理提供可借鉴、可复制的经验,以实现“办理一案,教育一片,治理一方”的良好社会效果。
(三)增强动力,纳入业绩考核指标。当前制发检察建议的质量和效果已纳入检察官履职绩效考核,下步要在工作实践中完善考核标准,制定切实可行的衡量标准,以制度约束提升检察建议工作的质效。逐步转变干警“就案办案”的做法,以考核激发干警制发检察建议的工作热情,鼓励干警不仅把制发检察建议当成任务来完成,更要将其作为检察机关参与社会管理的重要抓手,运用高质量检察建议,发挥好检察机关维护社会稳定的职能作用。
(四)共享共治,建立会商沟通机制。社会治理是综合解决矛盾的过程,需要多部门群策群力、权责明晰、上下贯通、层层推进。检察机关要建立完善与行政部门、企业间的会商和数据信息互通共享机制,通过挖掘整合大数据资源汇聚,提升检察建议的精准度,立足本职,大胆创新,不断提升参与社会治理的深度和广度,助力社会风险防控体系建设,推动新时代检察事业在平安中国、法治中国建设中开辟新境界。
（河北省滦南县人民检察院 李珊珊）
