如何履行好新时代未成年人保护的检察职责

　　特邀嘉宾

　　宋英辉

　　(北京师范大学法学院教授)

　　史卫忠

　　(最高人民检察院第九检察厅厅长)

　　王旭奇

　　(江苏省人民检察院副检察长)

　　问题一:进入新时代,未检工作面临怎样的形势?发生了哪些转变?

　　史卫忠:随着经济社会发展进入新阶段,未检工作面临的形势任务更加艰巨繁重。一方面,未成年人保护形势不容乐观。近年来,尤其是2018年以来,未成年人犯罪数量在连续多年下降趋于平稳后又有所抬头,犯罪形态更加复杂多样。比如,在涉疫情犯罪中,就出现了未成年人的身影,一些未成年人利用网络发布销售口罩等防护物资的虚假信息。还有一些未达刑事责任年龄的未成年人实施严重犯罪,一次次冲击社会容忍的底线。同时,侵害未成年人犯罪案件数量呈上升态势,尤其是性侵害未成年人犯罪问题突出,伤害、驾车冲撞无辜学生等重大恶性犯罪时有发生,引起全社会强烈愤慨。此外,当前未成年人保护有法不依、执法不严等问题还较为普遍,需要各方面高度重视。另一方面,未检工作面临新的更高要求。随着新时代社会主要矛盾发生变化,人民群众对未成年人司法保护的关注从“有没有”到“好不好”向“更加好”发展,如何在未检工作中践行以人民为中心,不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感成为未检工作面临的重大课题。党的十九届四中全会作出推动国家治理体系和治理能力现代化的战略部署,对如何发挥好法律监督职能,积极参与未成年人保护社会治理体系建设提出新的要求。未成年人保护法、预防未成年人犯罪法正在修改,将赋予检察机关未成年人司法保护新的更重任务。与此同时,未检工作在司法理念、专业能力、办案效果、机制创新、监督力度等方面,与新时代新要求相比还有不小差距,需要进一步研究完善。

　　近年来,未检工作在司法理念、职责任务、履职方式方法等方面加速实现了六个转变:从办理未成年人犯罪案件,教育挽救涉罪未成年人,向同时打击侵害未成年人犯罪,保护救助未成年被害人转变;从对未成年人犯罪强调宽缓化处理,逐渐向精准帮教、依法惩治、有效管束、促进保护并重转变;从传统的未成年人刑事检察向综合运用多种手段、全面开展司法保护转变;从注重围绕“人”开展犯罪预防,向更加积极促进社会治理创新转变;从强调法律监督,向同时注重沟通配合,凝聚各方力量转变;从各地检察机关积极探索自下而上推动,向最高人民检察院加强顶层设计,整体推进转变。未检专业化、规范化、社会化建设取得长足进展,中国特色社会主义未检制度框架初步形成。

　　王旭奇:自二十世纪八十年代末至今,我国未检工作已经历三十多年的发展历程。三十多年间,从零星探索到整体推进,从基层实践到顶层设计,未检工作实现了高质量跨越式发展。业务范围方面,未检工作从单一刑事检察向刑事、民事、行政、公益诉讼等多项检察业务并行转变。工作理念方面,从强调宽缓化处理未成年人犯罪,向依法惩戒和精准帮教并重转变;从个案预防向同时解决案件背后的社会治理问题转变。这要求未检部门检察官在工作中特别注意把握好三个“度”:贯彻特殊、优先保护,但不能过度;把握未检办案规律,但不能脱实向虚;坚持标本兼治,但不越位替代。工作模式方面,从传统的“捕诉监防”一体化向“捕诉监防教”一体化转变。其中,“监”不仅包括侦查、审判活动监督,还包括民事权益维护监督、职能部门履职情况监督、社会治理问题监督等;“教”不仅指教育挽救涉罪未成年人,还包括做好未成年人监护人的亲职教育等工作。未检部门检察官既是国家公诉人,也是国家监护人,更是儿童权利监督人。

　　与此同时,伴随国家社会发展,未检工作也迎来了新的发展机遇与挑战:一是涉未成年人犯罪形势对未检工作的需求更加迫切。一方面,侵害未成年人犯罪仍然高位运行,尤其是性侵害未成年人犯罪持续增长。另一方面,未成年人犯罪复杂多样,且团伙化、暴力化倾向更加明显,涉黑涉恶问题不容忽视。低龄未成年人涉嫌严重犯罪,还缺乏有效矫治措施。二是“四大检察”“十大业务”协同发展背景下未检工作任务更加繁重。一方面,最高人民检察院对未检工作提出了新的更高要求。《人民检察院刑事诉讼规则》明确未检部门负责对看守所、未成年犯管教所监管未成年人活动以及社区矫正机构对未成年人社区矫正活动开展监督。另一方面,正在修改的未成年人保护法、预防未成年人犯罪法也赋予了检察机关更多职责。在此背景下,未检工作的方式方法也亟须转变。一是站位和考虑要有全球视野。对“国家亲权”“儿童最大利益”等理念原则要进行再研究、再落实。对考察帮教、检察训诫、分级处遇、社会支持体系建设等要善于学习借鉴先进国家和地区经验。二是谋划和推进工作要有更大格局。应以做大事的意识和决心,站在国家、民族希望的高度,发现、解决社会治理中的制度机制问题,从而引领社会进步,推动未成年人保护体系不断健全。三是办案和创新要更加脚踏实地。在积极争取支持的同时,要充分利用好现有人力物力资源,聚焦重点、切合实际地开展工作,确保工作特别是创新工作事事有意义、件件有成效。

　　问题二:在2020年全国检察长会议上,最高人民检察院明确提出,对成年人拉拢、迫使未成年人参与犯罪组织的,一律从严追诉、从重提出量刑建议。对此,如何理解?检察机关将采取哪些举措落实?

　　宋英辉:未成年人认知能力不足,缺乏判断是非能力,容易被利用。成年人拉拢、迫使未成年人实施犯罪行为,尤其是利用未成年人实施黑恶势力犯罪,把他们作为犯罪工具,危害极大,必须看到拉拢、迫使未成年人实施犯罪的行为本质是在培养社会秩序的破坏者,不断地批量培养犯罪分子。各国研究表明,年龄越小的涉罪未成年人,未来的重犯率越高。这些未成年人在长期受到唆使的情况下,很可能成为惯犯,反复实施犯罪行为,后患无穷。因此,对于成年人拉拢、迫使未成年人实施犯罪的,应当从严惩处。2020年4月23日,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部发布的《关于依法严惩利用未成年人实施黑恶势力犯罪的意见》(以下简称《意见》)对利用未成年人实施黑恶势力犯罪,明确了打击的重点、认定条件、从重处罚的情形等;对于公检法司衔接配合、线索发现、立案监督、及时从严审判、政策适用以及在办案中参与社会治理等方面提出了明确要求。检察机关应当用足用好法律及《意见》的规定,对此类犯罪从严惩处。办理此类案件,需要注意几个问题:一是除了加大对拉拢、迫使未成年人实施犯罪的成年人的打击力度外,应当着重关注对涉罪未成年人的教育、感化、挽救,让他们能够真正回归社会。二是因受拉拢、胁迫而参与犯罪组织的未成年人,其本质也是受害者,应当根据案件情况区别对待,严格控制刑罚的适用。三是注重源头治理,找准未成年人被拉拢、胁迫的原因。若是未成年人家庭监护存在缺陷,就要联系有关部门加强对其家庭监护的监督、支持;如果是因为过早辍学受到拉拢、胁迫,就要向有关部门提出建议,使其重回校园,做好防辍保学工作等。在办案的同时要找到根源,向有关部门提出有针对性的建议,实现综合治理。此外,应当推动立法完善,对于这种拉拢、迫使未成年人实施犯罪的行为,应该与针对成年人的教唆犯罪有所区别,比如可以建立限制减刑、对后果特别严重的可以加重处罚等制度,从立法上加大打击力度。

　　史卫忠:这条司法政策出台后,检察机关主要采取了以下举措抓好落实:一是迅速传达学习,领会精神实质。各地在全省检察长会议、未检工作会议以及其他重要会议上全面传达学习,作出专门强调,提出明确要求,确保在司法办案中依法准确适用。二是以未成年人涉嫌黑恶犯罪为突破口,联合制定《意见》。以司法解释形式明确依法从严惩治胁迫、教唆、引诱、欺骗等利用未成年人实施黑恶势力犯罪的行为。三是以落实《意见》为抓手,在具体工作中执行好司法政策。坚持区别对待原则,对于利用未成年人实施黑恶势力犯罪的,依法提出从严处罚的量刑建议,对于被黑恶势力利用实施犯罪的未成年人,如实认罪、真诚悔罪、自愿接受处罚的,提出从宽处理的量刑建议。认真落实边打边治边建要求,深挖犯罪分子利用未成年人实施犯罪的根源,深入剖析重点行业监管漏洞,及时提出检察建议,促进未成年人保护社会治理体系建设。

　　此外,检察机关着眼于促进形成内容完善、彼此协调的治理体系,积极参与推动未成年人保护法、预防未成年人犯罪法和刑法的修改工作。一是在未成年人保护法方面,积极推动相关实践做法被修订草案吸收。比如,加强对未成年人保护的法律监督、家庭教育指导、“一站式”办案救助机制、未成年人公益诉讼等检察机关一系列好经验好做法被修订草案吸收。二是在预防未成年人犯罪法修订方面,积极推动对有不良行为未成年人、严重不良行为未成年人、未达刑事责任不予处罚未成年人和涉罪未成年人等罪错未成年人的分级干预制度,就完善专门学校制度提出了意见建议。三是积极推动在全国层面建立完善相关制度机制,保障修订后的未成年人保护法、预防未成年人犯罪法顺利实施。针对社会广泛关注的侵害未成年人案件强制报告制度和教职工性侵害违法犯罪入职查询制度,在总结各地经验的基础上,最高人民检察院将与相关部委积极沟通,联合制定全国层面的制度机制。

　　问题三:张军检察长在2020年全国未成年人检察工作会议上提出,加强双向保护,既维护涉罪未成年人合法权益,也维护未成年被害人的权益,维护社会秩序和公共利益。实践中如何体现?

　　史卫忠:双向保护原则,是指既要保护涉罪未成年人合法权益,也要保护未成年被害人的权益,维护社会秩序和公共利益,努力实现两方面的平衡、协调。过去司法实践中存在对未成年犯罪嫌疑人关注较多而对未成年被害人有时关注不够的问题。在今后的司法办案中,检察机关将更加注重保护未成年被害人的合法权益,尤其是当案件双方都是未成年人时,无论惩治还是预防,无论刑事追诉还是民事处罚,都更加注意充分保障未成年被害人合法权益。对符合法定条件的轻微刑事案件,积极发挥检调对接平台作用,用好司法救助,让未成年被害人及其家庭感受到司法温暖,促进双方当事人达成和解,有效化解矛盾,这样也有助于涉案罪错未成年人更好改恶向善。检察机关将加强与公安机关、妇联等部门的沟通合作,进一步推动“一站式”询问救助办案区建设,争取2020年年底前,各地市检察机关至少建立一处“一站式”办案区。这些办案区具备调查取证、同步录音录像、心理疏导、身体检查等功能,环境温馨,尽量做到询问、检查取证一次完成,最大限度减轻办案给未成年被害人带来的压力,着力解决因询问方式不当或反复询问造成未成年被害人“二次伤害”问题。同时,各地检察机关在办案中,应认真落实最高人民检察院关于全面加强未成年人司法救助工作的相关规定,对未成年被害人综合开展心理疏导、法律援助和经济救助等救助,避免未成年人及其家庭陷入生活困境。

　　王旭奇:双向保护原则要求在具体案件中,特别是双方都是未成年人的案件中,加强对未成年被害人因素的考量,克服单项保护思维,防止刑事政策出现“失重”现象。其一,准确处理未成年人犯罪案件。在秉持“教育感化挽救”理念的同时,对犯罪情节严重、犯罪手段残忍、主观恶性大的未成年人,依法发挥刑罚的惩戒作用,做到该宽则宽,当严则严。其二,加强对未成年被害人的关爱救助。完善一站式询问工作机制,防止未成年被害人因协助办案遭受二次伤害;对遭受性侵害、重伤害的未成年被害人,发现存在心理问题的,及时开展心理疏导;对家庭生活存在困难的,及时开展经济救助、教育救助等。其三,对符合法定条件的轻微刑事案件,依法开展刑事和解,化解社会矛盾。加强对犯罪嫌疑人的教育,促使其认罪悔罪并向被害人赔礼道歉、赔偿损失;加强与被害人联系,积极听取其意见,充分维护其合法权益。

　　问题四:对涉案罪错未成年人的特殊保护、优先保护,并不意味着一味保护。对低龄未成年人严重犯罪的,如何做到宽缓有度,惩戒到位?如何贯彻教育保护管束并重的政策?如何推动建立罪错分级干预体系?

　　宋英辉:对未成年人优先保护、特殊保护,并不意味着对未成年人罪错行为的纵容。优先保护、特殊保护就是要对罪错未成年人进行教育、感化、挽救,采取专业的干预方式,进行针对性矫治,促使其回归社会,这样才符合儿童最大利益。针对未成年人罪错行为做到宽缓有度,关键在于构建一套符合规律的分级干预体系。根据未成年人的罪错行为,由轻到重分别为不良行为、违反治安管理行为(严重不良行为)、触犯刑法行为。针对程度不同的行为,采取的干预措施应当有差异。对于不良行为,原则上由家庭、学校进行教育,对于家庭监护有问题的应当给予指导;对于违反治安管理的行为,根据心理行为偏常严重程度,由警察帮教训诫、观护基地观护、司法机关作出附加条件决定(比如宵禁令、行为规范令、禁止令、戒瘾治疗令、社会服务令、观护令等)、转入专门学校等。对于触犯刑法而未达到刑事责任年龄的,可以根据情况转入专门学校或者收容教养(强制教养),达到刑事责任年龄的,依照刑法、刑事诉讼法处理。在上述分级干预措施中,社工或者志愿者的专业干预、家庭支持、跟踪帮教等工作十分重要,应当体现在每个干预措施中。对于拒不履行监护职责的父母,也应当设立处罚措施、强制性家庭教育指导措施等。

　　史卫忠:对于涉罪未成年人,应坚持依法惩戒和精准帮教相结合,做到“教育保护管束”并重。第一,坚持“教育感化挽救”方针和“教育为主惩罚为辅”原则不动摇。对于一般的盗窃、抢夺、霸凌、伤害等犯罪,确属初犯、偶犯、被引诱犯罪,能够宽缓的尽量从宽到位。符合附条件不起诉法律规定的,依程序做好各方面工作,充分依法适用。第二,对于未成年人严重犯罪,主观恶性深、犯罪手段残忍、社会危害大的,坚持依法惩戒,决不纵容,同时也教育社会、家长、广大未成年人不断增强法治意识,明辨是非、引以为戒。第三,无论案件怎么处理,检察机关都应坚持把精准帮教贯穿办案始终,严格落实未成年人刑事诉讼特别程序,通过引入专业力量开展心理干预、家庭教育指导、公益劳动、团建活动等进行针对性矫治,既防止不教而罚,也避免不教而宽。针对每一个案件,办案检察官都应深入研究涉案未成年人成长环境、不同犯罪心理、认罪悔罪情况,将未成年人犯罪惩教方针、原则个别化,精准运用到每个案件中,进而实现“教育保护管束”相统一。第四,对于未达刑事责任年龄涉嫌严重犯罪的未成年人,不能一放了之,应探索建立有效的干预矫治机制。近年来,四川、上海、江苏、河南等地检察机关探索开展了临界预防、保护处分等工作机制。比如,上海市检察机关依托政府购买服务,借助专业社工,对办案中发现的未达刑事责任年龄的涉罪未成年人,开展带有保护处分性质的跟踪帮教,把训诫、具结悔过、责令家长管教等措施落到实处。

　　王旭奇:宽容不纵容是未检工作应当始终把握好的“度”。目前,对低龄涉嫌严重犯罪的未成年人的处置,刑法规定了收容教养制度,但尚缺乏具体可操作的规定。加强对这些未成年人的教育保护管束,需要检察机关、公安机关、司法行政机关等部门共同发力。一要完善相关制度,细化不同程度严重不良行为未成年人的处置管束流程,明确各环节责任主体,确保这部分未成年人有人管、管得好。二要加强专门学校建设,统一建设标准、师资配备、课程设置等,并结合各地实际增加专门学校数量。三要吸纳社会力量参与教育矫治工作。积极引入专业社工、中国关心下一代工作委员会成员、社会志愿者等加入矫治队伍,共同开展教育矫治工作,提高教育矫治的专业性和有效性。

　　问题五:新时代,应当如何找准未检工作履职定位,坚持督导而不替代,推动形成未成年人保护大格局?

　　宋英辉:未检工作在整个未成年人司法中起到了“领头羊”的作用。下一步,检察机关应当从促进中国特色未成年人司法体系的现代化出发,立足检察职能,发挥法律监督作用,运用未成年人保护法和预防未成年人犯罪法等法律规定的广泛职责、刑事诉讼承上启下全程参与、民事行政诉讼监督、公益诉讼等职能优势,推动建设公安司法机关之间、司法机关和政府职能部门、社会团体以及专业社会力量之间的衔接联动机制,使各个部门发挥其职能和作用,形成党委领导、政府主导、多部门联动、社会协同的未成年人综合保护的新格局,让全社会都来保护、关心未成年人,为未成年人健康成长创造一个良好的社会环境。

　　史卫忠:未成年人保护是事关国家治理体系和治理能力现代化的一项系统工程,涉及方方面面,需要各职能部门协力推进。检察机关是法律监督机关和重要的司法机关,要紧紧立足检察监督职能,通过具体办案发现未成年人保护法律法规落实中的突出、系统、普遍性问题,通过检察公益诉讼、检察建议、工作协调机制等多种方式,促进职能部门依法履职。由于相关职能部门的工作均为基础性工作,专业化、专门化、社会化特征明显,必须各司其职、各负其责,检察机关只有紧紧依靠、助推落实,而不是有缺我们补位、不足我们替代。当前,基于未成年人保护的现实需要,检察机关适当多做些工作,但有些工作不是检察机关的职责,需要通过具体工作助推职能部门全力去做得更好。

　　近年来,最高人民检察院注重加强与中央有关部门的协作配合。推动形成各司其职、齐抓共管的未成年人保护大格局。在此基础上,检察机关还进一步强化法律监督,推动有关部门充分履行未成年人保护职责。重庆、江苏、北京、天津、海南、内蒙古等地检察机关就治理营业性网吧、娱乐场所和宾馆违法接待、容留未成年人,以及未成年人辍学失学等问题发出检察建议1186份,一大批违法经营场所被整顿、关停。北京市海淀区检察院等单位,就向未成年人售烟、校外培训机构食品安全等问题发出公益诉讼诉前检察建议,有力推动了相关部门整改落实。

　　王旭奇:检察机关应当始终立足检察职能开展工作,坚持督导而不替代,推动各有关部门各司其职、齐抓共管,形成保护未成年人的工作合力。一是分清监督和替代作为。检察机关可以通过检察建议、工作协调机制等促进职能部门履职,但不应越俎代庖代其履职,而应紧紧依靠推动履职。检察机关应做司法保护的主导者,政府保护、社会保护的推动者、参与者。二是立足检察办案的主责主业。司法办案是检察工作的核心,检察机关应始终紧抓案件质量不放松,努力提高办案水平、创新办案机制,在每一个案件中依法维护未成年人合法权益。同时,监督工作也应由办案延伸、从办案中发现。三是创新参与社会治理的方式方法。除检察建议、公益诉讼等监督方式外,检察机关可探索通过检察训诫、检察关注函等多种方式教育、提醒社会公众、职能部门履行职责,推动形成未成年人保护大格局。