【三检·调研之窗④】“枫桥经验”引领下民事检察和解机制应遵循的理念

　　【关键词】  枫桥经验      民事纠纷   检察和解  

　　【摘  要】  今年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”60周年，也是习近平总书记指示坚持发展“枫桥经验”20周年。“枫桥经验”是践行党的群众路线的典范，也是中国预防犯罪、维护社会治安稳定的成功经验。“枫桥经验”之所以能够历久弥新，始终保持旺盛的生命力，就在于它始终坚定地坚持党的群众路线，在依靠群众发动群众中聚集群众智慧不断发展和创新以适应时代的变化；在于它立足实践并经过实践检验，在原有改造人的经验的基础上，不断丰富其内涵、外延，由原创时期改造人的经验演变成为新时代基层社会治理的成功经验。 

　　党的二十大报告指出“健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”最高人民检察院于2018年明确提出，要运用新时代“枫桥经验”，加强检察环节预防和化解社会矛盾机制建设。民事检察和解是检察机关坚持和发展“枫桥经验”形成的工作机制，新时代背景下，如何创新运用“枫桥经验”来予以完善发展，以更好地发挥在化解社会矛盾和服务创新社会治理中的作用，这是当前检察机关亟需探索研究的一个重要理论研究命题和司法实践课题。 

　　一、“枫桥经验”指引下民事检察和解机制发展的现状考察 

　　“枫桥经验”创建于1963年，其要旨是怎样妥善处理社会治安综合治理问题，主要内容为“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决；实现捕人少，效果好”。可以说，“枫桥经验”是从我国基本国情出发，在非正式法律制度中探索出了一条以非诉方式平息社会纠纷的治理之道，是中国本土探索化解基层社会矛盾并取得成功的一面旗帜。[1]历经近半个世纪的创新发展，“枫桥经验”始终坚持以人为本的发展理念、坚持预防和化解矛盾、坚持法治思维解决问题，为化解矛盾和推进社会治理提供了模式选择。近年来，检察机关适应社会主要矛盾变化，积极拓展“枫桥经验”在法治现代化和检察工作发展过程中的价值，不断探索检察环节预防和化解社会矛盾的新方式，形成了民事检察和解这一检察产品。在此，结合司法实践，我们重点探讨民事检察和解机制运行现状和存在的突出问题。 

　　二、民事检察和解机制的运行特点 

　　一是基本规则已经确立。近年来，最高人民检察院落实“枫桥经验”的要求，先后印发了一系列司法文件，提出了民事检察和解这一预防和化解矛盾的新机制，如2010年8月印发的《最高人民检察院关于加强和改进民事行政检察工作的决定》提出，对当事人双方有和解意愿、符合和解条件的，积极引导和促使当事人达成和解，配合人民法院及相关部门做好有关工作。2011年1月，最高人民检察院民事行政检察厅印发的《关于民事行政申诉案件和解的指导意见（试行）》提出，对有和解条件的民事行政申诉案件，民事行政检察部门要积极引导、促成当事人达成和解。2013年3月印发的《最高人民检察院关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》提出，对于当事人有和解意愿且具备和解条件的，可以引导当事人和解，但应注意与生效裁判执行工作的衔接。同时，最高人民检察院司法解释也对民事检察和解予以规范和细化，如2021年8月施行的《人民检察院民事诉讼监督规则》第五十一条条规定，人民检察院在办理民事诉讼监督案件过程中，当事人有和解意愿的，可以引导当事人自行和解。可以看出，上述司法文件和司法解释对民事检察和解作了相应规定，并且处于不断探索完善当中。 

　　二是地方探索持续推进。地方各级检察机关以最高人民检察院出台的司法文件和司法解释为指引，在民事检察和解的法律规则不健全的背景下，结合地域实际，强化创新突破，相继探索出台了一批规范性意见，为民事检察和解机制立法积累了丰富经验。据笔者通过互联网和全国检察机关局域网搜索，地方省、市、县（区）三级检察机关都有出台民事检察和解规范性意见的例子，如福建省人民检察院《关于开展民事行政申诉案件检察和解工作的意见》、山东省青岛市人民检察院《关于民事诉讼监督案件实行检察和解的规定》、北京市朝阳区人民检察院《关于民事检察和解工作的规定（试行）》等。综合上述民事检察和解的规范性意见，可以看出，地方探索不仅明确了民事检察和解的适用原则，还细化了适用条件和案件范围，规范了运行程序，对和解协议的效力进行了初步有益的探索等，为民事检察和解提供了直接依据，这在一定程度上弥补了现行法律规则供给不足的问题。同时，福建、山东、四川等省级人大常委会从创新社会治理的角度出发，先后出台了多元化解纠纷条例等地方性法规，在检调对接、效力保障等方面对检察机关开展民事检察和解予以监督和支持，这也在很大程度上促进了民事检察和解机制的发展完善和有效开展。 

　　三是机制成效充分体现。据2023最高检报告，对认为确有错误的民事民事裁判提出抗诉2.4万件，其中改判、发回重审、调解及和解撤诉1.5万件，探索对纷争不止案件开展民事检察和解，促成当事人和解6847件。当前检察机关在办理民事诉讼监督案件中，抗诉、检察建议、不支持监督申请决定、终结审查等结案方式已不能满足人民群众的多元化司法需求，各地检察机关要从最终解决案件争议和化解矛盾出发，通过运用民事检察和解等工作机制，最大限度地实现案结事了人和，以满足人民群众在每一个案件中都感受到公平正义的需要。 

　　三、司法实践中存在的主要问题 

　　一是宏观层面上，融入现代社会治理体系程度不高。首先，在多元化纠纷解决机制中地位层次不高。与民事调解、人民调解、行政调解等相比，其缺少基本法及部门法层面的规定，甚至与刑事和解相比也存在差距。另外，对该机制的研究探讨也不够充分，笔者从中国知网上搜索的大多数涉及民事检察和解的论文都是检察机关人员撰写的，很少有专家学者去研究探讨该机制。其次，现代社会治理尤其是在“枫桥经验”要求的自治、法治和德治相融合方面存在不足。民事检察和解应是一个自治、法治和德治相融合的过程，但在自治方面，检察官引导案件当事人达成和解的能力存在不足，难以弥合双方分歧。在法治层面，法律规则供给严重不足，这在下文中具体论述。在德治方面，其没有与乡土社会及现代社会的公共道德、习俗、情理等社会规范相融合，与法治结合形成基层社会治理的合力。最后，现代社会治理要求的共建共治共享机制严重缺失。在民事检察和解中，其对社会各方面力量的参与及共治方面缺少制度性引领和具体方式创新。如在民事检察和解协议效力确认与法院司法确认、强制执行等工作衔接方面，囿于现行法律规定的制约，在这方面探索突破不多，具体方式缺乏灵活性，导致民事检察和解协议效力难以得到保障。还如，在检察和解过程中，可能因司法工作成本等问题，邀请律师、心理咨询师、当事人所在的居委会、村委会、人民调解委员会共同参与程度不高，单纯依靠检察机关自身努力，这属于一种社会治理中的单向管理，而不是共同参与管理，没有契合现代社会治理的要求。 

　　二是中观层面上，现行有效法律规则供给严重不足。脱胎于司法实践的民事检察和解机制先天不足，法律适用规则不健全问题较为突出。作为顶层法律制度设计的《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国人民检察院组织法》，没有就民事检察和解作出规定，这也反映了对民事检察和解理论研究上的不足。作为最高人民检察院与最高人民法院会签的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见》，对民事检察和解规定较为简单。同时，作为保障和规范人民检察院依法履行民事检察职责的《人民检察院民事诉讼监督规则》是最高人民检察院单方的司法解释，法律位阶较低，对民事检察和解只有两条引导式规定，对民事检察和解协议的效力、与生效裁判执行工作的衔接及救济途径等没有作出具体规定。可以看出，当前民事检察和解的最大阻碍就是缺乏具体明确的法律规则，如民事检察和解的适用范围、运行程序、结案方式、法律效力及法律救济等。尤其是法律效力问题，因无明确的法律规定，和解协议效力不确定且得不到有效保障，严重影响办案效果，难以赢得当事人对民事检察和解的认同和信任，甚至会进一步强化当事人对立对抗的情绪。从某种程度上讲，若民事检察和解不能彻底解决纠纷，反而会引起新的纠纷，这与该机制的设计目的是相悖的。 

　　三是微观层面上，检察官素质不完全适应工作需求。民事检察和解工作在检察官的主持下开展，因此，检察官的素质显得尤为关键。当前大多数民事诉讼监督案件历经法院一审、二审、再审，甚至已经进入强制执行环节，当事人意见分歧较大、对立对抗情绪严重，达成和解的意愿较低。但是，在司法实践中，一些民事诉讼申请监督案件，经检察机关受理审查后发现原审法院裁判存在瑕疵，但不符合抗诉条件。此情况则更需要运用民事检察和解等机制来化解当事人矛盾纠纷并达到息诉罢访的目的，但当前检察官做好群众工作的能力及专业化素质不适应人民群众日益增长的司法需求。大多数检察官未接受过系统的普通心理学、化解矛盾技巧等专业化培训，欠缺检察和解的经验和工作技巧，在检察和解的过程中难以及时掌控和把握双方当事人的情绪心理、和解意愿等信息，在组织引导和解的过程中很难发挥主动性。民事检察和解过程中需要检察官做大量的释法说理、劝导让步等工作，耗时较长但不一定能达成和解。同时，在现行的检察机关民事行政检察工作绩效考核模式下，对民事检察和解工作仅仅是鼓励性的，未能纳入定量考核，对检察官而言，没有一定的办案业绩评价保障，就会导致办案积极性不高、办案成就低、工作动力小，检察官宁愿对所办案件作出其他监督决定也不愿意和解，这在一定程度上影响了民事检察和解的有序开展。 

　　四、新时代“枫桥经验”指引下民事检察和解应遵循的司法理念 

　　60年来，“枫桥经验”历久弥新、久盛不衰，在时代变革中坚持创新发展。进入新时代，“枫桥经验”的内涵更为丰富，影响更加深远，其政治优势是把党的领导贯穿于基层社会治理的全过程和各方面，根本理念是充分体现以人民为中心的发展思想，核心内涵是坚持自治、法治、德治有机融合，价值精髓是构建共建共治共享的基层治理格局，根本归宿是保持基层社会和谐稳定而又充满活力。[7]作为坚持和发展“枫桥经验”而形成的民事检察和解机制，适应新时代“枫桥经验”内涵发展要求，应重新审视民事检察和解工作中遵循的司法理念问题。 

　　（一）遵循共赢多赢理念 

　　新时代“枫桥经验”的价值精髓是构建共建共治共享的基层治理格局，体现在民事检察和解中，就是坚持化解矛盾这一共同目标，遵循当事人、检察机关、审判机关及第三方共同参与的理念，最终共同享有“案结事了人和”的治理成果。通过民事检察和解，我们可以尽快解决法院生效裁判所涉的民事纠纷，践行法的公正、效率、和谐价值，寻求推进和规范检察权行使与法院生效裁判既判力、当事人权利处分的“平衡点”。首先，民事检察和解产生于当事人申请检察监督阶段，必然受到检察机关的监督，但同时检察机关基于民法上的意思自治原则，尊重当事人选择纠纷的方式，尊重当事人处分自己的权利，但当事人处分权利不能违反法律和行政法规的强制性规定，否则，检察机关将依法审查，提出不同于民事检察和解的审查处理意见。其次，当事人达成民事检察和解协议不可避免地同法院生效裁判发生冲突，一种是当事人通过协商和解方式确认各自权利义务的形态，另一种是通过国家强制力保护的形式确认权利义务的形态。但从最终解决民事纠纷目的出发，民事检察和解协议并不是改变或者否定法院生效裁判，而是当事人在申请检察阶段调整各自权利义务，在和解协议不履行的情况下仍可就原审裁判申请法院强制执行。再次，着眼于建设开放共治的多元化监督体系要求，在推进民事检察和解尤其是落实和解协议效力方面，检察机关要由单打独斗向合力监督转变，加强同审判机关的协同合作，建立良性的积极协调的工作关系，进而加强民事检察和解与法院裁判执行工作的衔接，借助司法确认确定和解协议效力，达到民事检察和解的目的。最后，民事案件无论进入审判环节还是检察监督环节，审判机关和检察机关都面临着共同的司法目标，即解决民事纠纷、维护司法权威和推进法律正确统一实施。而民事检察和解这一化解矛盾机制的出现，在尊重法院生效裁判既判力和检察监督权的前提下，形成了更易为双方当事人接受的权利义务形态，既节约了司法资源，又减少了当事人的讼累，也降低了社会治理成本，实现了司法活动的目标和法的秩序价值，从而使当事人、检察机关和审判机关实现了共赢多赢的效果。 

　　（二）遵循谦抑审慎理念 

　　“枫桥经验”诞生之初的内容包括“捕人少，治安好”，体现在刑法上就是谦抑理念，具体到民事检察和解就是谦抑审慎理念。所谓谦抑审慎理念，是指审慎把握考量司法办案方式，动态平衡当事人利益得失，正确估量负面产出，努力以较小成本取得较好效果。在民事检察和解中，要求检察机关办理符合和解条件的民事诉讼监督案件时，不仅要依法审慎、谦抑平和，更要尊重当事人意愿、斟情酌理，把司法理性与司法温情相融合，通过和解方式在较短的时间内快速解决争议。从某种程度上讲，民事检察和解与“枫桥经验”倡导的“和为贵”传统思想相吻合，是法的和谐价值的创新。遵循谦抑审慎理念，首先，民事检察和解启动方式要适当，要充分尊重当事人意愿，检察机关居中引导，坚持从和不损权利，不能以检察权压制当事人权利，不得迫使当事人进行和解，更不能滥用检察权造成对当事人合法权益的不当侵害。若一方当事人不愿接受和解，则检察机关应结束和解工作，严格按民事诉讼监督程序及时做出审查决定。检察机关应采取灵活多样的方法，最大限度地避免调处工作陷入僵局，或者因过分讨价还价使谈判工作不适当地拖延，从而违背调处的初衷。[8]其次，民事检察和解适应的范围要适当，要维护法律权威而不失严格标准，不能超越民事检察和解范围而和解，要正确考量和解方式方法，与和解目的相适应性，防止一方当事人对检察和解权利的滥用及侵害对方当事人合法权益情况的发生。最后，民事检察和解的效力要得到法治保障，检察机关在督促当事人即时履行民事和解协议的同时，要与法院建立共治共享合作机制，根据具体情况适时启动与法院裁判执行工作的衔接机制，通过再审调解、执行和解等司法确认方式，以此来实现和保障民事检察和解协议的效力，并尽可能地维护法院生效裁判的既判力。 

　　（三）遵循客观中立理念 

　　新时代“枫桥经验”的核心内涵是坚持自治、法治、德治的有机融合，在民事检察和解中，首要问题就是坚持群众自治，尊重当事人的处分权，这要求检察机关恪守检察职业道德，公正无私地行使检察权，平等地对待民事诉讼监督案件双方的当事人，不得偏袒任何一方当事人。在此，检察机关的客观中立性体现得淋漓尽致，所谓检察机关的客观中立性，其内涵包括秉持客观公正的立场、追求司法公正、注重程序公正等。遵循客观中立理念，首先，体现自治基础，尊重当事人的主体地位和处分权。检察和解中，检察机关依法引导双方当事人行使处分权，进而达成和解协议；同时，要充分解读相关法律和政策规定，客观地告知当事人关于达成和解协议中的权利义务和风险，适时阐明和解的有利方面和不和解的后续麻烦，通过公开听证等方式尽可能地为双方当事人增加平等协商对话的机会，让双方当事人感受到检察机关办案的中立立场和公正态度。其次，坚持以法治为保障，具体就是追求司法公正。检察机关要发挥好“法律守护人”的角色作用，认真审查民事检察和解协议，真正维护双方当事人的合法权益，使和解协议不能侵害国家利益、社会公共利益或他人合法权益，并和法院裁判执行工作衔接以确保和解协议的效力，真正维护司法公正和法律权威。最后，注重以德治相引领。检察机关要把握人民群众在新时代的新需求，创新群众工作方式方法，注重运用协商、契约、道德、习俗等社会内生机制，视情引入律师、乡镇公共法律服务站、人民调解委员会等第三方调解资源，最大限度地达到程序上的公正，从而引导当事人运用法治思维和法治方式来思考和解决涉及切身利益的问题，使矛盾化解工作在法律轨道和法律程序上开展。 

　　总之，完善和发展民事检察和解机制任重而道远，但作为检察机关践行新时代“枫桥经验”形成的检察产品，它契合党中央提出的以人民为中心的发展思想和现代社会治理理念。相信该项机制将在我国法治土壤上茁壮成长、蓬勃发展，为全面推进依法治国实践贡献检察的智慧和力量。