在当今社会快速发展的背景下，社会治理面临着前所未有的机遇与挑战，尤其是基层社会治理的效能如何，既直接关乎人民群众的获得感和幸福感，更彰显了法治政府和服务型政府建设的成效。检察机关作为法律监督机关，在维护社会稳定、促进公平正义中肩负着重要职责，其中，检察建议作为检察机关参与社会治理的重要方式，其有效性与创新性必然是社会治理效能提升的一个主要方面。本文旨在通过研究社会治理检察建议的沿革发展和检察实务中存在的问题及对策，进而更好地服务于社会治理体系和治理能力现代化进程。
一、社会治理检察建议的沿革发展及概念
社会治理检察建议和我国现行法律体系一样，也渊源于苏俄时期的检察履职，是检察机关行使法律监督权的专门方式之一。建国初期，检察机关在履职过程中就使用过类似检察建议的方式，但当时并未明确提出社会治理检察建议的概念。
1954年颁布的《中华人民共和国宪法》和《人民检察院组织法》，标志着检察建议在立法上得到正式确立并在实务中开始得到经常性的运用，但此时的检察建议仅适用于一般监督和具体监督活动。随着国家法治建设进程的推进，1978年以后，检察建议的适用范围和规模不断扩大，其性质由“通用监督手段”逐渐转变为“法律监督手段”，在法律监督体系中占据了重要位置。后来，按照最高人民检察院的部署，检察机关内部对制发检察建议进行了规范化完善，使得检察建议在全国范围内具备相当程度的影响力。伴随着机构改革的推进，2018年新修订的《中华人民共和国人民检察院组织法》第二十一条明确将“检察建议”作为人民检察院行使法律监督职权的主要工作方式之一。
自2018年起，最高人民检察院围绕校园安全、金融管理、安全生产、粮食安全、养老机构安全等多个领域，向相关单位制发了一系列检察建议，简称“一至十一号”检察建议。尤其以“一号检察建议”影响最深，该建议受到教育主管部门的高度重视，同时使得未成年人检察工作在检察机关内部的重要性得以凸显。总体来看，这些建议不仅得到了被建议单位的回复和采纳，还实现了“办理一案、教育一片、治理一方”的良好社会效果。
2019年，最高人民检察院发布了《人民检察院检察建议工作规定》，社会治理检察建议的制发工作通过司法解释实现规范化跃升。这一规定进一步细化了检察建议的制发程序、适用范围、监督效果等方面的内容，为社会治理检察建议的规范化、精细化发展提供了制度保障。同时，最高人民检察院在《关于人民检察院服务保障全面深化改革的若干意见》等文件中多次强调，要积极运用检察建议参与社会治理创新，推动社会治理体系和治理能力现代化。
那么除了法律的规定，我们又当如何理解社会治理检察建议呢?
笔者以为，所谓社会治理检察建议，主要是指检察机关在依法履行职责过程中，发现社会治理领域存在的违法犯罪隐患、监督管理漏洞等问题时，向相关单位或部门提出的旨在改进工作、完善治理的建议。检察建议的提出，旨在督促相关单位或部门加强和完善社会治理工作，进而维护社会稳定和公共利益。具体来讲，社会治理检察建议主要包含以下四种类型：一是社会治安综合治理。主要指针对社会治安方面存在的问题，如治安案件频发、安全防范漏洞等，检察机关可以提出加强巡逻防控、完善安全设施等建议，以提升社会治安水平。二是行业监管与规范。主要指在办案过程中，检察机关发现某些行业存在监管缺失、违法违规行为频发等问题，可以向行业主管部门提出加
强监管、完善行业规范等建议，以促进行业的健康有序发展。三是公共服务与管理改进。主要指针对公共服务领域存在的问题，如教育资源不均衡、医疗卫生服务不足等，检察机关可以提出优化资源配置、提升服务质量等建议，以改善民生福祉。四是环境保护与治理。主要指在环境保护领域，检察机关发现环境污染、生态破坏等问题时，向环保部门或相关责任单位提出治理建议，以推动环境保护工作的落实。
二、社会治理检察建议存在的主要问题
近年来，社会治理检察建议作为检察机关的重要职能方式，在推动规范化执法司法、行政监管和社会治理方面发挥了积极作用，但从当前检察实践来看，社会治理检察建议仍面临一些亟待解决的问题：
一是理念偏差与制发过程流于形式。所谓理念认识有偏差是指部
分检察机关和办案人员对社会治理检察建议的重要性认识不足，将其视为“软指标”或“副产品”，加之办案任务重、力量有限，导致制发过程流于形式，一发了事。而制发过程不规范是指在制发社会治理检察建议时，部分检察人员未能严格按照规定的程序和要求进行，存在释法说理性不强、文书质量不佳等问题。
二是标准不明与文书质量良莠不齐。目前，对于社会治理检察建议如何才算优质，尚没有明确的标准，虽然最高人民检察院发布了一些优秀社会治理检察建议作为参照，但不少检察人员对其学习研究仍停留在浅层次。也由于标准不明晰，实践中检察建议的文书质量参差不齐，部分检察建议存在内容空乏、言之无物、缺乏深度等问题，提出的整改措施也不具备针对性和可操作性。
三是办案模式与办事模式混同运行。虽然《人民检察院检察建议工作规定》推行了检察建议案件化办理，推动检察建议从“办事模式”向“办案模式”转变，但由于长期形成的“办事模式”影响，实践中仍存在“办案模式”和“办事模式”双重性格，缺乏统一运行规范。
四是审核不严与目标任务难以落地。审核管理不严既由于基层检察院负责审核工作的检察人员少、审核能力欠缺，也由于基层检察人员时间紧、任务重，对检察建议的整改落实情况和社会效果了解不够全面，造成的审核工作形式化，加之部分检察建议制发后缺乏必要的后续跟踪和支持，难以总结经验教训形成系统化的审核经验与工作机制，导致检察建议的目标任务难以落地。
五是刚性不足与整改效果不理想。检察建议作为一种相对柔性的
监督形式，其法律效力不明确，缺乏法律的强制约束力，造成了检察建议刚性不足的根源性问题。部分被建议单位对检察建议重视不够，整改不积极或整改效果不理想。此外检察机关在制发检察建议后缺乏必要的跟踪问效机制，导致部分检察建议成为“一阵风”，未能真正发挥作用。
三、完善社会治理检察建议的对策
一是深化认识，明确检察建议的定位与价值。要持续深化办案人员的认识，检察建议不仅是法律监督的延伸，更是检察机关参与社会治理、推动问题解决的重要手段。检察人员在办理案件的同时，要注重发现社会治理中存在的普遍性、倾向性问题，通过提出具有针对性、可操作性的建议，促进相关单位、部门完善制度、堵塞漏洞、改进工作，从而实现“办理一案、治理一片”的效果。
二是加强调研，提升检察建议的精准度与质量。精准是检察建议的生命线。检察机关应强化调研意识，深入案件发生地、涉案单位，全面了解情况，准确把握问题症结，通过数据分析、案例研究、专家咨询等多种方式，提高检察建议的专业性和说服力，确保检察建议的针对性和实效性。同时，对制发的检察建议也要进行备案审查，确保建议的合法性和合理性。
三是找准定位，明确办案模式与办事模式的区别与联系。办案模式强调对案件的深入调查和细致分析，办事模式则更侧重于事务性处理。因而，要注重办案模式的重要性、严谨性和规范性，严格按照《人民检察院检察建议工作规定》推行案件化办理，努力使检察建议从“办事模式”向“办案模式”转变，防止方向偏移。具体来讲，可以制定关于检察建议办案模式的具体规定，明确适用范围和操作流程，同时，明确各部门在检察建议工作中的职责分工，确保各部门各司其职、各负其责，为制发社会治理检察建议搭建起成熟的办案规范。
四是多措并举，提升审核管理能力。除了承办检察官起草社会治理检察建议文书后，部门负责人要对其格式、内容、说理严格审核把关，法律政策研究部门对制发该社会治理检察建议的必要性、合法性进行审查，确保检察建议能够找准问题、解决问题。除了常规性的程序外，还可以通过专项培训、引进第三方社会力量参与评查等提升检察建议质效。
五是强化刚性，确保检察建议的落地执行。检察建议的生命力在于执行。为此，要强化党的地位，加强与党委政法委等部门的沟通联系，推动社会治理检察建议回复情况纳入党委政府考核机制，建立健全相应问责机制。还应建立健全检察建议跟踪问效机制，明确责任主体、办理时限和反馈要求，加强与被建议单位的沟通联系，及时了解采纳情况，对于未按时反馈或未有效整改的，依法采取必要的督促、纠正措施。
六是创新驱动，拓宽检察建议的应用领域。面对社会治理的新形势、新任务，检察机关要勇于创新，不断拓展检察建议的应用领域。除传统的刑事案件、公益诉讼外，还应积极将检察建议引入未成年人保护、优化资源配置和提升政府行政管理效能等领域，围绕人民群众关心的热点难点问题，提出更多高质量的检察建议。同时，利用大数据、云计算等现代信息技术手段，提高检察建议的智能化、精准化水平，为社会治理提供更加高效便捷的服务。
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