检察机关公益诉讼调查取证研究

咸阳市秦都区人民检察院  杨涛  

一、公益诉讼中检察机关调查取证权的内涵

公益诉讼案件作为一种特殊诉讼,检察机关的调查明确为“调查取证”,重点在于按照一定的法律程序通过各类调查手段收集证据,对案件事实进行调查以及收集证据的权能,以支撑诉前检察建议认定的事实,并在起诉环节证明诉讼请求。

检察机关对提起的公益诉讼案件,为实现自己的诉讼请求,通过法定程序收集证据来查清案件事实。没有调查取证,案件事实的相关证据会无法固定,检察机关将缺乏证据提起公益诉讼,国家利益和公共利益将得不到更好的维护和救济。检察机关被赋予公益诉讼的调查取证权,是对公民没有该项权限的互补,具有取证的优势,以便检察机关能够顺利提起公益诉讼。因此,调查取证是提起公益诉讼的必要前提,是提起公益诉讼的基础条件和保障。

二、公益诉讼中检察机关调查取证面临的问题

 (一)法律规定不明确,调查取证权行使较为困难

《实施办法》与《两高公益诉讼司法解释》都规定检察机关在办理公益诉讼案件时,可以向有关单位和组织、个人调取证据,他们应当予以配合,这是最为直接获取证据材料的一种方法。由于缺乏法律明确授权,对于不予配合的情形,检察机关没有保障性救济措施。实务中不配合的情形表现为被调查人常常以种种理由拒绝提供证据材料、搪塞或者消极不配合,检察机关只能以检察建议、介绍信的方式去回应,缺乏刚性保障,调查取证举步维艰,使得调查效果大打折扣。

 (二)调查手段无强制性,缺乏刚性监督力度

检察机关调查取证时，在调查手段的措施不涉及强制性。但当必须采取强制性手段时,比如证据可能容易灭失或情况紧急必须立即调查取证的情况,需要采取证据保全或诉讼保全等强制性措施来固定证据时,检察机关只能向法院申请,由法院来采取相应的强制性措施予以收集相关证据。也就是说,法律没有授权检察机关在调查取证中有查封、扣押、冻结等和限制人身自由的强制性措施,缺少刚性保障,会出现很多现实难题。

 (三)授权的鉴定机构较少,鉴定费用与损害金额不成正比等问题,制约公益诉讼工作的顺利开展。

在对公益诉讼中破坏生态、污染环境案件的损害后果和违法行为与损害事实之间的因果关系进行调查取证时,一般通过委托鉴定、评估、审计的方式作出,主要依赖于鉴定意见、专家意见等。目前具备环境损害鉴定评估机构较少。具体到个案中,侵害行为造成的生态环境损害包括应急性处置费用、环境修复费用、服务功能损失和鉴定费用等,损害后果达到什么样的程度才符合公益诉讼办案标准,目前没有明确规定。但实务中,损害结果较轻或者损失金额不大、社会影响较小的,一般成不了案,会造成检察机关前期花费过多的时间和精力在鉴定前期准备工作上,最后可能鉴定费用比损失金额还多,效果不佳。

三、公益诉讼中检察机关调查取证的完善

（一）建立检察机关调查取证的救济制度

对于调查取证的保障,可以参照《监督规则》第七十三条规定“拒绝或者妨碍人民检察院调查核实的,人民检察院可以向有关单位或者其上级主管部门提出检察建议,责令纠正;涉嫌犯罪的,依照规定移送有关机关处理”。同时,按照《两高公益诉讼司法解释》第六条规定“需要采取证据保全措施的,依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理的”规定,检察机关可以申请证据保全以保障调查取证。

司法实践中,检察机关在调查过程中,经风险评估或现场观察可能发生妨碍调查行为的,应当由司法警察协助调查。调查过程中应当使用执法记录仪等录音录像工具。对于干扰阻碍调查活动,威胁、报复陷害、侮辱诽谤、暴力伤害检察人员的,应当根据中共中央办公厅、国务院办公厅《保护司法人员依法履行法定职责规定》相关规定办理,必要时可以协调公安机关依法处置。

（二）探索完善路径

一是行政机关和检察机关要进一步完善和规范查处案件协作、配合机制和具体的工作细则、程序，并且可以开展定期不定期、专项检查相结合的学习交流; 再次通过建立和完善检察机关、行政执法机关之间案件协作制度，贯彻落实和强化这一理念，从而减少检察监督的阻力和障碍，发挥检察机关在公益诉讼中的重要作用。

二是引进专业人才，扩大调查权限，探索专业机构参与。引进专业人才。整合检察系统内部的专业力量，形成专业过硬、技术扎实的技术性检察人员队伍; 其次适当扩大检察人员在公益诉讼类案件中的调查权限。虽不能将调查权等同于侦查权，但由于公益诉讼案件的特殊性，为解决检察人员取证难、办案难、诉讼难的问题，可适当扩大调查权; 最后探索专业机构参与办理公益诉讼案件作为兜底手段。对于部分检察机关无法解决的专业性问题，可引入社会中的专业机构参与调查，调查的证据能否作为证据使用由检察机关加以确定。

三是探索多元化公益诉讼案件线索来源渠道。探索多渠道去发现案件线索，充分发挥检察人员的能动性。探索多元化的案件线索渠道，让人民群众参与到司法案件中，让群众从“观众”变“主角”。

四是建立多方位的检察人员绩效考核机制。自检察院实行员额制改革以来，检察人员在享受制度带来保障的同时，也面临着人员不足、办案压力大等问题。由于公益诉讼案件的特殊性，检察人员办理公益诉讼案件的考核制度应当较一般的审查起诉案件有所差异。首先从办案指标来看，应根据各辖区实际情况科学计算案件的数量，合理配置检察机关办案人员的办案量，从以案件数量为标准转化为以评判案件质量为标准; 其次从考核内容来看，注重检察人员办案数量和质量的同时，更要注重考核检察官政治忠诚、职业伦理，形成定量和定性考核科学结合的考评体系。