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履行检察职能 做强公益诉讼

发布时间: 2019-12-03

履行检察职能  做强公益诉讼

一、公益诉讼的提出

2015年,全国人大常委会授权全国13个省市区开展公益诉讼试点工作。2017年6月27日,全国人大常委会通过了《关于修改民事诉讼法、行政诉讼法的决定》,要求2017年7月1日在全国所有的省市区全面开展公益诉讼。随后,在全国范围内检察机关就环境污染治理、食品药品安全、土地使用权出让、国有资产保护、英雄烈士保护开始了轰轰烈烈的公益诉讼检察监督。

检察机关查办公益诉讼案件是贯彻落实党中央和高检院改革部署要求,全面推进依法治国和法治政府建设的重大举措,是践行习总书记提出的“五位一体”和“四个全面”战略,布局的具体实践,习总书记说要让老百姓望的见青山、看的见绿水、留得住乡愁,新时代检察机关被赋予了新任务,办好公益诉讼案件,切实维护国家和社会公共利益、维护社会公平正义、保障人民群众合法权益,为早日全面建成小康社会,实现中华民族伟大复兴的“中国梦”保驾护航、提供法治保障

二、检察机关为什么能够成为提起公益诉讼的主体

一是我们检察机关作为宪法第129条所明确规定的法律监督机关,由其来提起行政公益诉讼,是实现检察权对行政权监督的重要途径,本身就与宪法的制度设计相适应。通过检察权的落实来实现对行政权的有效制约,将有效推进我国治理体制下不同权力之间的制约,有助于推进新时代社会主义民主法治建设。而检察机关对于行政违法行为的监督,应当包括以提起行政公益诉讼的方式维护公共利益。这也是我国宪法赋予检察机关法律监督地位的内在要求。

二是从现实角度出发,检察机关所具有的专门人员、技术、诉讼经验以及各方面的能力,与其他个人、法人或组织相比,具有较大优势。行政机关所具有的地位,容易导致老百姓不愿意也不敢与行政机关对簿公堂。而由检察机关来提起行政公益诉讼,有助于降低司法成本,优化司法资源配置,减少滥诉的风险,最大限度地保护公益。更为重要的是,检察机关具有自然人及社会团体所不具备的调查权,有利于调查取证,解决举证困难问题,这将有助于更有效地维护公共利益。

三是检察机关在行政公益诉讼中的地位,不能当然直接等同于原告。公益诉讼中“公益诉讼人”地位,采纳了刑事案件中“公诉人”的基本做法。这种公益诉讼人地位的认识,可视为检察机关在行政诉讼程序中刑事公诉人地位的一种延伸。  

三、怎样加强公益诉讼办案过程中各部室之间的协作配合?

为了更好地加强和规范民行部与其他部室之间的协作配合,促进公益诉讼工作持续深入开展,结合办案工作实际,我院公益诉讼工作应整合民行、刑事、诉讼监督部、检察综合业务部等力量,发挥各自职能优势,密切协作配合。

(一)刑事案件中涉及的公益诉讼案件线索

1、破坏环境资源保护类犯罪。

2、生产、销售伪劣商品类犯罪。

3、渎职类犯罪。

(二)移送方式

各业务部室应及时向民行部门移送公益诉讼案件线索及相关材料, 民行部门收到相关部门移送的公益诉讼案件线索后及时审查,符合立案条件的,决定立案。同时,案件办理完成后将线索办理情况书面反馈给本院线索移送部室,并定期召开联席会议,与其他部室就公益诉讼线索移送、案件办理等相关事项开展协作和研究,促进公益诉讼工作与其他各项检察工作相互衔接,相互促进。

四、行政公益诉讼案件的办案程序

因目前办案类型限于行政公益诉讼类案件,因此下面仅谈行政公益诉讼的办案程序: 

(一)案件来源 

检察机关提起行政公益诉讼的案件来源主要有三种形式:一是公民、法人和其他社会组织控告检举。主要为本院控申部门移送;二是国家权力机关、上级人民检察院交办或者其他组织转办;三是本级人民检察院依职权发现。如上述谈到的刑事案件中涉及的公益诉讼案件线索。 

(二)立案审查 

检察院机关审查认为可能有损害国家和社会公益的违法行政行为存在的案件线索,应该立案调查。提起行政公益诉讼的立案关口十分必要,受案范围限定在了生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护和国有土地使用权出让等领域。只有行政违法行为对国家和社会利益造成侵害, 才予以启动提起行政公益诉讼的相关程序。当然侵害的表现形式可以是对国家或社会公共利益的现实危害,也可以表现为潜在的威胁。 

(三)调查取证 

人民检察院向人民法院提起行政公益诉讼,应当有国家和社会公共利益受到侵害的初步证据,明确了提起行政公益诉讼应的证据条件,同时赋予了检察机关提起公益诉讼过程中的调查取证权。人民检察院有权在法律允许的范围内向有关单位和个人调查、收集证据,包括询问作为被告的行政机关与证人;向有关的单位与个人收集书证、物证、视听资料;对现场进行勘验等  

(四)诉前检察建议 

诉前检察建议应当向负有监督管理职责,违法行使职权或者不作为,造成国家和社会公共利益受到侵害的行政机关提出,督促其纠正违法行政行为或者履行职责。行政机关应当在收到检察建议书个月内依法办理,并将办理情况及时书面回复人民检察院。如果有关行政机关对人民检察院纠正违法行为和履行职责建议置若罔闻不予答复,或者答复超过法定期限,以及有充分证据证明行政机关拒不纠正违法行为或者不履行法定职责,国家和社会利益仍处于受侵害状态的,检察机关才可以提起行政公益诉讼。 

(五)提起诉讼程序 

经过诉前建议程序,检察机关认为案件符合起诉条件,应制作行政公益诉讼起诉书,提起行政公益诉讼。行政公益诉讼起诉书和刑事案件起诉基本相同,主要包括:(1)公益诉讼人、被告人基本情况;(2)诉讼请求,诉讼请求内容须注意要和检察建议的内容相匹配;(3)损害事实和起诉理由,主要写明行政机关的违法行为,损害国家或者社会公益的结果,违法行为和损害结果之间的因果关系;(4)证据证明情况,包括证据的三性,证据的证明力也就是证据要证明的案件事实。其证明力必须达到行政机关的违法作为或者不作为行为已经损害或者使国家或者社会公共利益处于受损的危险之中。 

(六)出庭支持起诉程序 

检察机关作为公益诉讼人在出庭支持起诉过程中应阐明提起行政公益诉讼的事实和理由,就国家利益和社会利益受到侵害的事实提出证据,请求人民法院撤销或部分撤销违法行政行为,在一定期限内履行法定职责、确认行政行为违法或者无效等。

 五、目前的检察实践与现实困难

公益诉讼开展以来,检察机关坚决贯彻习近平总书记的生态文明建设思想,保护广大人民群众“舌尖上的安全”以及保护英雄烈士权益不受侵犯、不受损害,做出了积极的努力。共摸排线索200多件,立案110多件,发出检察建议近百件,提起公诉一件,并且得到人民法院的支持。其次,和相关的行政单位建立了有关的协作机制,共享线索、案件查处、互相协同开展工作;出台了《关于支持检察机关开展公益诉讼的意见》,并且和市纪委、监委制定了互相协作配合开展公益诉讼的意见,处处呈现出公益诉讼蒸蒸日上的良好态势。但是,毋庸讳言,彬州市院的公益诉讼工作与当前的形势要求、目标差距不小,面临诸多矛盾和困难,应当对此有清醒的认识和足够的警醒。所谓“而今迈步从头越,雄关漫道真如铁”需要下大力气提高认识、鼓足干劲。具体我总结了有以下几点:一是线索共享机制仍需完善。如果没有足够线索来源,我们就会成为无米之炊、无源之水无本之木,就会盲人摸象,只见树木不见森林,公益诉讼的全面开展就会成为空中楼阁、海市蜃楼。二是有关的行政机关对公益诉讼的认识、也包括检察机关的认识仍需提高政治站位。要把对开展公益诉讼的认识和深化检察改革、学习贯彻习近平生态文明思想统一起来,要把开展公益诉讼和树牢四个意识、坚定四个自信、做到两个维护统一起来,真正理解张军检察长指出的“检察机关是业务性极强的政治机关,也是政治性极强的业务机关”的深刻内涵。三是苦练内功。张军检察长要求,要做优民事检察、做实行政检察、做强公益诉讼,就是要建立一支既能在刑事法律监督和诉讼法律监督能打硬仗,也能在民事行政检察和公益诉讼检察善打硬仗、会打硬仗的检察队伍,要树立像重视刑事检察工作一样来重视民事行政检察和公益诉讼检察工作的平衡发展理念,真正把公益诉讼作为“一把手工程”。第四要从经费、人员中保障工作开展。全国的检察机关从高检院、各省级院、市院已经从编制上、人员上进行了适应性调整,正奔向工作一线。但是,县区院的编制、人员普遍捉襟见肘、少的可怜,面临的人员短缺、知识结构欠缺随处可见,心有余而力不足。

 

 

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