办案环节减少了，“工期”也要抢

在“案-件比”指标有效压减办案环节、降低人民群众讼累之后，重庆检察机关注意到，办案拖期这个“反管理”问题逐渐凸显。为此，重庆检察机关开启了民行检察长期未结案件“百日攻坚”专项行动——

步入新时代，党中央提出了高质量发展的时代命题，最高检也将今年确定为“质量建设年”。把党中央决策、最高检部署抓实，推动检察工作高质量发展，是各地检察机关必须回答好的一道政治题。

全国检察机关推行“案-件比”指标以来，一些不必要的办案环节能减则减，有效减轻了群众讼累。然而，在一次与民营企业家代表的座谈中，重庆市检察院党组书记、检察长贺恒扬注意到与会人员的关切——一些民事行政检察监督案件特别是涉企案件，由于长期结不了案，不仅增加企业的维权成本，还让企业错失了商机。 

“检察办案成效不彰。”在贺恒扬看来，这个问题事关检察工作高质量发展。“检察办案不能挑‘软柿子’，越是难办的案件，越凸显人民群众对检察办案的期望，越得集中精力做好。长期未结案件的堵点，必须要打通。”就这样，重庆市检察院酝酿开展一次专项工作——自今年1月开始至4月结束，开展民事行政检察长期未结案件“百日攻坚”专项行动。

案件到底“堵”在哪

“徐主任，根据我们的统计，在办案系统中，一共有1145件未结案件。”今年元旦过后不久，重庆市检察院检察官助理雷明月向该院检察六部主任徐燕提交了一份针对民事行政检察未结案件的摸底排查报告。

进一步了解后，徐燕发现，在1145件积案中，因重复受理、未规范填录等程序性事由导致显示为“在办”的案件竟有1004件。这个数字让徐燕匪夷所思：“一些案件已经实体审结，为什么会有人不愿意在全国检察业务应用系统里点击‘结案’？”

“产生1004件这样的‘在办’案件，最直接的原因就是责任心不够。”徐燕介绍，一些复杂的申请民行检察监督案件涉及卷宗材料多，编制目录、编排页码、核实电子档案……工作量也不小。有的承办人认为只要案件办完了，文书发出去了，归档就不重要了。

“这项工作不是可有可无的！”徐燕解释说，如果案件在系统中显示为“在办”，就无法进入案件质量评查的视野，会成为案件质量评查的“黑数”，躲避了质量评查，这就是一种“反管理”操作。

1145件未结案件扣除1004件程序性未结案件之后，剩余的141件长期未结案件看似有合理理由——中止审查。根据有关规定，检察机关受理监督申请之后，考虑到案件特殊性，特别设置中止审查制度，用以应对办案中出现的客观障碍。待特定情形消除后，再起算审查期限，这主要包括以下几种情况：一是申请监督的自然人死亡，需要等待继承人表明是否继续申请监督；二是申请监督的法人或者非法人组织终止，尚未确定权利义务承受人；三是本案必须以另一案的处理结果为依据，而另一案尚未审结；四是其他可以中止审查的情形。

其中，第四款“其他可以中止审查的情形”，以兜底的技术性语言表述弥补了客观概括的不全，做到了制度周延。然而，在具体实践中，一些承办人为了缓解办案压力，或是出于“慢工出细活”等考虑，随意适用中止审查。“一年以上未办结的案件有94件，占比66.67%，三年以上的竟然有21件。”徐燕发现。

然而，一番细致筛查后发现，真正符合中止审查要求的案件并不多，仅有27件，绝大多数案件并不符合适用条件。有一起基层检察机关办理的民事检察监督案件，承办人拟作出不支持监督申请决定，但由于担心做不好群众工作，于是对与本案结果无实质影响的其他事实进行过度核实，导致整个办案时长达259天。 

“业务能力不强，为案件‘留一手’。”“担心办不好案件，慢工出细活，就一路拖了下去。”“领导关注的就抓紧办，其他的就慢慢办。”……这些和案件本身关系不大的“思量”，显然与“从政治上看”的新时代检察工作要求格格不入。

向“反管理”宣战

针对未规范填录案管系统导致的程序性积案，贺恒扬在该院党组会上明确指出，小细节反映真本事！要将准确如实填录案卡置于与案件实体办理同等重要的位置，切实强化案件流程管理意识。 

“化解这1004件程序性积案，可不是点点鼠标这般简单。背后还有大量的工作。”重庆市检察院检委会专职委员陈祖德向记者介绍，为了确保清理到位，重庆市检察院汇总建立了全市检察机关积案台账和积案清理督办机制，一案一台账、一院一清单，实行逐案化解、逐案销号。

为实现及时有效的案件管理，重庆市检察院将目光转向了大数据。该院检察六部开发了一款对办案时限进行即时监管的软件，依托全国检察业务应用系统2.0，智能发现问题线索，并反馈至案管部门、办案部门，督促查纠整改。

在破解程序性积案之后，“百日攻坚”专项行动迎来了硬骨头——如何办理141件实体性积案？徐燕向记者介绍，实体性积案较多出现在省一级检察机关，停留在重庆市检察院的实体性积案数量比5个分院的总和还多，人均积案数是分院、基层院的6倍。

这与民行检察监督的格局密切相关。长期以来，因“上抗下”的制度设计，在省市县三级民行检察工作中，省级、市级检察院承担着主要的抗诉监督任务。特别是法院审级职能定位改革试点以来，民事行政检察监督案件呈现“倒三角”的办案格局，一些案情复杂的案件，往往集中在省级检察机关。

一方面是省级检察机关人均案件数居高不下，另一方面，基层民行检察工作因办案量少导致工作经验不足、监督力量薄弱，矛盾如何解决？检察一体化工作机制启迪了思路。据了解，重庆市检察院检察六部采取了“以案代训”的工作方式，分批抽调基层民事行政检察人员参与案件办理，既锻炼基层民行检察队伍，也推动省市一级实体性积案的办理。

据统计，自2021年以来，重庆市检察院检察六部采取“以案代训”、挂职轮训等方式挖掘办案潜力，24人共协助办理民事行政案件468件。

“此次轮训让我在实训中迅速提升业务能力，及时克服本领恐慌。市检察院受理的案件案情复杂、涉及面广，让我能够将书本知识运用到实际办案中，受益匪浅。”来自巫溪县检察院的轮训人员杜敏谈到收获时说。

经过专项行动的清理，截至今年6月底，因重复受理、未规范填录等程序性事由导致的程序性积案已全部规范结案；141件实体未结案件中，除6件确需等待刑事案件处理结果外，其余135件均已办结。

规范“中止审查”适用

“百日攻坚”专项行动中的数字显示，“其他可以中止审查的情形”的兜底条款，在实体性未结案件中的适用率高达80.85%，而其后的清理工作又证实，大多数的中止审查并不符合条件。这让徐燕有了警觉：如果不能在检察权优化运行机制层面建立中止审查的制度性约束，“实体未结”可能出现按下葫芦浮起瓢的情况。

其实，探索中止审查的制度约束已早有行路人，重庆市检察院第一分院民行检察部门是“第一个吃螃蟹的人”。该部门副主任王雪花向记者介绍了过往经历。

早在2018年，重庆市检察院第一分院民行检察部门发现，本部门办理的案件中存在大量不当适用中止审查的情况，变相延长办案期限，严重影响办案质效。于是，该院规定，承办人若要适用中止审查，必须要向部门负责人说明具体原因，并经其同意。

建立科学健全的检察权运行机制，确保检察办案公平公正，是近年来政法改革的一项重要工作。一番综合考量后，重庆市检察院检察六部开始探索中止审查审批权“上提一级”机制——

▶ 对符合规定情形，承办人需要适用中止审查制度，应当报部门主要负责人签署意见后经分管院领导审批同意；

▶ 对因调卷、鉴定、评估、审计、专家咨询等事由，承办人需办理扣除审查期限的，应当报部门主要负责人签署意见后经分管院领导审批同意； 

▶ 办理行政检察监督案件时，有需要调查核实、实质性化解行政争议及其他特殊情况需要延长审查期限的，由检察长批准。

出乎意料的是，这项改革也有溢出效应。在案件审查中，如果与案件相关的证据出现在另一审判程序中，一般则会等待判决。从判决中援引对相关证据的认定，既能减轻承办人调查、审查证据的重复劳动，又能确保证据的证明能力。长期以来，这是普遍共识。

“如果能够通过其他途径解决证据问题，那就应当主动调查、审查证据，拒绝‘躺平式’等待。”重庆市九龙坡区检察院检察官郑驱波说。

在办理一起行政非诉执行检察监督案件时，郑驱波遇到了麻烦。因监督事项中的法院审查程序是否超期、具体行政行为程序是否合法等事实因素归档不及时，他花了两个多月时间都未能查到证据。

案件马上就要超期，怎么办？换作以前，无法调取相关证据，自然要中止审查。“虽然有困难，但是发挥主观能动性，还是能解决的。”最终，依据检察机关与国土部门的案件互通规定，郑驱波从相关行政机关查找到有关证据，最终在期限内办结案件。

回顾专项行动以来发生的变化，贺恒扬说，小切口迎来了大改变。重庆检察机关通过100天时间清理了大批民行积案，解决困扰民行检察工作“老大难”问题，案件质效得到有效提升。“专项工作的开展，也让重庆市民行检察条线有了为之一振的面貌改变。”