准确把握制度内涵 推动司法救助工作“提档升级”
发布时间：
2022-07-21
摘要
2021年，最高人民检察院修订《人民检察院开展国家司法救助工作细则》，这是深入落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》的具体举措。本次修订确立应救助尽救助原则；明确控告申诉检察部门是开展司法救助的专责部门，突出强调主动救助；更加注重司法救助与社会救助的衔接，积极推进社会治理、源头预防和社会矛盾化解。检察机关应准确把握开展司法救助的性质、原则、职能分工、救助对象的范围等重点内容，提高政治站位，增强工作主动性，自觉能动服务大局，推动司法救助工作“提档升级”。
2021年6月，党中央印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称中央《意见》），明确要求检察机关应坚持以人民为中心的发展思想，顺应新时代人民群众对美好生活的新需求，切实保障民生福祉；健全控告申诉检察工作机制，有效化解矛盾纠纷，做好新时代各项控告申诉检察工作。2021年最高人民检察院《“十四五”时期检察工作发展规划》明确要求，用好司法救助制度，坚持“应救尽救”，大力推进上下级院联合救助，与民政等部门多元化救助，进一步对开展好国家司法救助工作提出了具体要求。开展国家司法救助工作是检察机关司法为民、保障民生的具体体现，控告申诉检察部门是检察机关开展国家司法救助工作的专责部门，应深入贯彻落实中央《意见》，按照《“十四五”时期检察工作发展规划》要求，站在新起点上把国家司法救助工作的政治责任、法治责任、检察责任落得更实更好。
一、明晰国家司法救助制度发展轨迹，深刻把握历史前进逻辑和工作发展规律
2014年1月，在各地积极探索开展刑事被害人救助、涉法涉诉信访救助工作基础上，中央政法委会同财政部、最高法、最高检等部门印发《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》（以下简称《救助意见》），标志着国家层面的司法救助制度正式确立。实现国家司法救助工作制度化、规范化，由国家对受到侵害但无法获得有效赔偿的当事人给予适当经济资助，帮助他们摆脱生活困境，既彰显党和政府的民生关怀，又有利于实现社会公平正义，促进社会和谐稳定，维护司法的权威和公信。
国家司法救助制度建立以来，最高检党组高度重视制度的贯彻落实，持续用力、精心谋划和强力推进检察机关司法救助工作，规范化程度不断提高，各级检察机关和广大检察人员的司法救助意识不断增强，总体救助案件数量和救助金额逐年大幅度增长，实现了救助规模、救助效果双提升。2014年3月最高检印发《关于贯彻实施〈关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）〉的若干意见》，明确司法救助工作职能分工，建立相关工作机制，细化工作程序，强力推动各级检察机关开展司法救助工作。2016年8月最高检制定《人民检察院国家司法救助工作细则（试行）》（以下简称《细则（试行）》），并发布配套工作文书格式，促进检察机关司法救助工作有据可依，有规可循。2018年2月，最高检出台《关于全面加强未成年人国家司法救助工作的意见》，对检察机关开展未成年人司法救助工作进行专门指导。2019年2月，最高检与原国务院扶贫开发领导小组办公室会签《关于检察机关国家司法救助工作支持脱贫攻坚的实施意见》，为检察机关融入、服务、保障脱贫攻坚大局搭建坚实的制度机制平台。2020年11月24日，中央政法委、最高法、最高检等单位印发《关于加强退役军人司法救助工作的意见》，着力加大司法过程中对困难退役军人的救助工作力度，有效维护退役军人合法权益。检察机关司法救助制度逐步完善，救助工作力度不断加大，救助规模持续扩大，办理司法救助案件数从2018年的1.3万余件上升到2021年的3.8万余件，发放救助金额从2018年的1.9亿余元上升到2021年的6.1亿余元，并在2020年首次实现了消灭司法救助空白院的工作目标。各级检察机关在发放救助金的同时，还根据被救助人家庭长远生活需要，积极协调有关部门落实低保、就业等社会救助政策，推动实现“一次救助、长期关怀”，有效防止一大批案件当事人因案致贫返贫，促进社会矛盾纠纷得到及时化解，实现了检察办案政治效果、社会效果、法律效果的有机统一。
为进一步落实好司法救助制度，促进检察机关在救急解困、化解矛盾、推进社会治理中更加自觉能动履职，根据近年来检察机关开展司法救助工作相关情况，最高检启动了对《细则（试行）》的修订工作，2021年12月经第十三届检察委员会第七十三次会议审议通过《人民检察院开展国家司法救助工作细则》（以下简称《细则》）。《细则》共5章31条，明确了检察机关开展司法救助的性质、原则、职能分工、救助对象范围、救助方式和标准、救助工作的具体程序、救助资金保障和管理等，涵盖司法救助工作的主要方面。《细则》突出强调主动救助，更加注重推动落实司法救助与社会救助衔接，积极推进社会治理，预防和化解社会矛盾，对各级检察机关开展国家司法救助工作提出了新要求，对检察机关做好今后一个时期的司法救助工作，发挥着承前启后、理念引领和规范指导的重要作用。
从以上发展过程可以看出检察机关深入推进国家司法救助工作的历程、实践和经验，观念更新、制度创新、工作实践取得显著成效。检察机关始终坚持贯彻的根本原则就是为大局服务、为人民司法。
二、正确理解和适用司法救助政策，妥善办理司法救助案件
为加强工作指导，促进控告申诉检察部门规范有效开展司法救助工作，本文坚持问题导向，结合《细则》的主要内容，对工作实践中各地反映比较集中的问题，进行研究和阐释。
（一）检察机关开展司法救助的性质
《细则》第2条规定：“人民检察院开展国家司法救助工作，是人民检察院在办理案件过程中，对遭受犯罪侵害或者民事侵权，无法通过诉讼获得有效赔偿，生活面临急迫困难的当事人采取的辅助性救济措施。”这就明确检察机关应依托司法办案职能，在办案过程中开展司法救助，重点解决符合条件的特定案件当事人生活中面临的急迫困难。因此，如果当事人的生活困难和案件没有关系，或检察机关在非办案活动中获悉当事人生活困难的，不能直接启动司法救助程序，但可以依据《细则》第5条之规定，协调有关职能部门给予社会救助或其他帮扶。司法救助不包揽救助对象的全部困难，对于当事人能够通过诉讼获得赔偿、补偿的，一般应通过诉讼渠道予以解决；当事人通过社会救助等措施已经得到合理补偿、救助的，一般不再给予司法救助。
（二）检察机关开展司法救助的原则
《救助意见》和《细则（试行）》规定，开展司法救助应坚持辅助性救助、公正救助、及时救助和属地救助。根据近年来工作发展情况，《细则》第3条将检察机关开展司法救助的原则调整为应救助尽救助，公平、合理救助，属地救助和辅助性救助，内容和顺序均有变化，体现出对开展救助工作主动性和实效性的重视。
坚持应救助尽救助原则，要求凡是符合救助条件的当事人，检察机关均应及时提供救助，有效化解矛盾纠纷。符合救助条件，是指符合《细则》第7条规定的情形之一，且不属于《细则》第8条规定的情况。及时提供救助，是指应主动告知符合救助条件的当事人有关司法救助政策规定，便于当事人提出救助申请，及时启动救助程序。检察机关应在规定期限内审查办结，提出是否予以救助的意见和理由，并在收到拨付的救助款后，第一时间通知被救助人领取救助金。该原则中提到的有效化解矛盾纠纷，主要是指通过及时救助，确保及早化解社会矛盾，避免演变为申诉信访，促进防患未然和抓源治本。
坚持公平、合理救助原则，要求开展救助工作时应严格把握《细则》规定的救助标准和条件，兼顾当事人实际情况和同一地区同类案件救助数额，做到公平、合理。公平、合理救助也就是公正救助，对于符合救助条件的当事人，检察机关都应及时提供救助，不能选择性救助；对于同一省份的当事人，应适用相同的救助标准，不能标准各异；对于同一地区相同情况的当事人，应确定基本相同的救助金，不能厚此薄彼。
坚持属地救助原则，要求对符合救助条件的当事人，由案件办理地检察机关负责救助。这在《救助意见》“原则上都由案件管辖地负责救助”的要求上，进一步压实救助责任，体现了案件办理责任与司法救助责任的一致性，对于消弭分歧、避免推诿、及时进行救助帮扶具有重要意义。这也说明，不论当事人及其近亲属户籍地或经常居住地是否在办案检察机关所在地，只要符合救助条件，办案检察机关均应给予司法救助。
坚持辅助性救助原则，要求对同一案件的同一当事人只救助一次，其他办案机关已给予司法救助的，检察机关不再救助；对于通过诉讼能够获得赔偿、补偿的，应通过诉讼途径解决。这主要是因为，司法救助既不是国家赔偿，也不是对侵权行为的代位补偿，而是在侵权责任人赔偿不能的情况下，由国家给予被侵权人的临时救济，不是对被侵权人的损失进行弥补，也不代替社会救助的兜底保障作用，故只能起到辅助性、应急性和阶段性帮扶的作用。需要注意的是，一次性救助是指经济救助的一次性，不影响经济救助与其他多种救助方式同时使用，也不影响非经济救助方式的多次使用和同时使用。
（三）检察机关开展司法救助的职责分工
鉴于控告申诉检察部门在推动司法救助工作快速发展中发挥的积极作用，《细则》第6条明确，控告申诉检察部门是检察机关开展司法救助的专责部门。因此，控告申诉检察部门专门担负开展司法救助的责任，是开展司法救助的专门力量，应明确岗位责任，确定专人负责。救助实务中，控告申诉检察部门承担发现救助线索，告知救助相关政策，受理、审查司法救助申请，进行调查核实，提出司法救助审查意见并报请审批，发放救助金，协同计财部门编制和上报司法救助资金年度预算等工作职责。其他办案部门在司法救助工作中也承担相应职责，主要包括发现救助线索，告知救助相关政策，提出救助建议，将线索材料及时移送控告申诉检察部门，以及向控告申诉检察部门提供有关案件情况及案件材料等。对于比较特殊的情形，由办案部门开展司法救助更为适宜的，经检察长批准，也可以由其他办案部门办理。计财部门主要负责指导控告申诉检察部门编制和上报国家司法救助资金年度预算，向救助资金管理部门申请核拨经费，以及协同发放救助金等保障工作。
（四）检察机关予以司法救助的对象和范围
救助对象应控制在适度的范围，才能达到适宜的救助水平，取得较好的救助效果，并在不同类型的救助对象之间保持平衡，实现公平、合理救助。根据《细则》第7条，对符合7种情形之一的救助申请人，检察机关应予以救助。相较《细则（试行）》，对道路交通事故受害人的救助条件和兜底条款的规定均没有变化，关于刑事案件被害人的救助条件有所调整：
一是增加“案件无法侦破、已过追诉时效”作为造成被害人生活困难的原因，同时删除“无法通过诉讼获得赔偿”的规定。如，《细则》第7条第1项规定：“刑事案件被害人受到犯罪侵害致重伤或者严重残疾，因案件无法侦破、已过追诉时效、加害人死亡或者没有赔偿能力，造成生活困难的。”作出这种调整，既是努力追求刑事案件司法救助100%在检察环节的目标要求，也是办理诉讼监督案件、确保及早化解社会矛盾的实际需要。
二是增加“刑事案件被害人受到犯罪侵害丧失劳动能力”的规定，属于和“受到犯罪侵害致死”同等的致害后果。从救助实务情况看，在推进行政争议实质性化解工作中，部分案件通过对当事人进行司法救助实现案结事了，取得良好效果。《关于加强退役军人司法救助工作的意见》第1条、第5条也分别将因“行政侵权”“行政机关及其工作人员的违法侵权行为”造成生活困难的退役军人作为司法救助对象。因此，《细则》第7条虽未明确规定司法救助可以适用于行政案件，但检察机关对于确有救助必要的行政案件当事人，可援引《细则》第7条兜底条款予以办理。对于符合《救助意见》规定的救助条件的涉法涉诉信访人，同样可以援引《细则》第7条兜底条款予以救助。
《细则》还明确列举了对救助申请人不予救助的6种情形，基本与《救助意见》的规定保持一致：一是对案件发生有重大过错的；二是无正当理由，拒绝配合查明案件事实的；三是故意作虚假陈述或伪造证据，妨害诉讼的；四是在诉讼中主动放弃民事赔偿请求或拒绝加害人及其近亲属赔偿的；五是生活困难非案件原因所导致的；六是通过社会救助等措施已经得到合理补偿、救助的。另，根据《救助意见》的规定，社会组织、法人不予救助，即司法救助的对象仅限于自然人。
（五）检察机关开展司法救助的方式和标准
《细则》第9条规定：“国家司法救助以支付救助金为主要方式，并与法律援助、诉讼救济相配套，与社会救助相衔接。”未保留《细则（试行）》规定的“并与思想疏导、宣传教育相结合”内容，主要考虑思想疏导、宣传教育通常意义上不是救助方式，而是办案过程中经常开展的以案释法、心理抚慰工作。有的地方提出，《细则》没有保留思想疏导、宣传教育的表述内容，是否会导致通过购买社会服务的方式对救助对象提供心理救助缺乏政策依据。对此，一方面，思想疏导和宣传教育本身不能被解释为心理咨询和心理治疗，不存在需要支出救助资金的问题；另一方面，司法救助的具体方式应在政策允许的范围内灵活运用，针对救助对象的实际需求，以实现最佳救助效果为目标，不宜拘泥于具体文字表述上的一一对应。
司法救助以支付救助金为主要方式，也就是以资金救助为主，司法救助的一次性救助原则，也是专指资金救助的一次性。与此同时，还应积极配套采取其他救助方式。如，当事人就人身伤害或财产损失提起民事诉讼的，可以协调提供法律援助，帮助减免相关诉讼费用。对不属于司法救助范围或实施司法救助后仍然面临生活困难的当事人，符合社会救助条件的，可以协调其户籍所在地有关部门，纳入社会救助范围，《细则》第5条、第13条对此作出具体规定，提出明确要求。
关于司法救助标准，《细则》第10条规定：“救助金以办理案件的人民检察院所在省、自治区、直辖市上一年度职工月平均工资为基准确定，一般不超过三十六个月的工资总额。损失特别重大、生活特别困难，需要适当突破救助限额的，应当严格审核，依照相关规定报批，总额不超过人民法院依法应当判决的赔偿数额。”从救助实务看，需要给予36个月的工资总额救助的情形极少，目前平均救助金额约为3个月的工资总额。这里需要注意两点：
一是损失特别重大、生活特别困难，需要适当突破救助限额的，是指特殊情形下需要超过36个月的工资总额进行救助的情形，而此种情况下法院依法应当判决的赔偿数额必然是高于36个月的工资总额；对于法院依法判决的赔偿数额本身就低于36个月的工资总额的情况，不属于本条规定的需要报批的情形。
二是各省、自治区、直辖市上一年度职工月平均工资，根据已经公布的上一年度职工年平均工资计算；尚未公布的，以公布的最近年度职工年平均工资为准。如，某省2022年5月31日才公布本省2021年职工年平均工资，在2022年的前五个月，该省检察机关开展司法救助工作，救助标准就以已经公布的2020年职工年平均工资作为基准。
具体确定救助金数额时，根据《细则》第11条，检察机关应综合考虑救助对象实际遭受的损害后果、有无过错以及过错大小、个人及其家庭经济状况、维持当地基本生活水平所必需的最低支出以及赔偿义务人实际赔偿情况等。救助金额的确定是一个相对复杂的综合判断行为，检察机关应对各种因素进行分析评判，其中最主要的因素是救助申请人及其家庭的经济状况，也就是其生活困难情况。救助申请人及其家庭经济状况较好，即使因不法侵害行为遭受损失，未明显影响其生活水平的，不属于应当救助的情况。检察机关还应加强与公安机关、法院等办案单位的沟通协调，实现同一地区不同办案单位掌握基本一致的救助标准，确保公平救助。
（六）检察机关开展司法救助的工作程序
《细则》将检察机关开展司法救助的工作程序划分为救助申请的受理、救助申请的审查与决定和救助金的发放三个环节。
关于救助申请的受理，主要有三方面修改变化：
一是进一步明确属地救助原则，强调由办理案件的检察机关负责受理救助申请并提供救助。为增强救助实效，《细则》吸收了救助实践中各地普遍开展的上下级检察院联合救助的经验做法。这里的联合救助既可以是两级院联合救助，也可以是三级院联合救助。
二是将《细则（试行）》规定的可以告知当事人申请救助，调整至《细则》总则部分的第4条第1款，以突出司法救助工作的主动性。
三是与《救助意见》的规定保持一致，救助申请人提出救助申请时提交生活困难证明材料即可，删除了“救助申请人生活困难证明，应当由救助申请人户籍所在地或者经常居住地村（居）民委员会、所在单位，或者民政部门出具”的规定，只要求生活困难情况的证明材料能够说明有关救助申请人的家庭成员、劳动能力、就业状况、家庭收入等情况。
关于救助申请的审查与决定，主要有两方面修改变化：
一是根据实务需要，明确了审查救助申请时进行调查核实的方式，可以采取当面询问、组织听证、入户调查、邻里访问、群众评议、信函索证、信息核查等方式。检察机关根据救助申请人请求调取生活困难证明材料时，也可以采取以上方式进行。
二是落实司法责任制改革要求，明确检察官是司法救助案件的办案主体，并且要求给予救助和具体救助金额的审核意见应报检察长决定。但考虑到救助申请受理和救助金发放主要属于司法行政或辅助事项，故这两个环节的办案人员并未要求必须是检察官，如《细则》第15条第1款规定，检察人员应制作笔录；第18条规定，检察人员应填写《受理国家司法救助申请登记表》；第23条第3款规定，救助申请人领取救助金时，检察人员应填写《国家司法救助金发放登记表》，按照有关规定办理领款手续。
关于救助金的发放，与《细则（试行）》相比，基本没有修改变化。实务中需要注意以下几方面：
第一，提高发放救助金的效率。控告申诉检察部门作出救助决定后，应及时将《国家司法救助决定书》送本院计财部门，协助计财部门提出核拨救助金申请、协调拨付。
第二，收到救助资金管理部门拨付的救助金后，控告申诉检察部门应在2个工作日内通知被救助人领取救助金，并协助计财部门做好救助金发放工作。
第三，考虑到实务操作的可行性、复杂性，《细则》对于分期发放的，未再明确要求事先一次性确定批次、各批次时间、各批次金额以及承办人员等，而是根据案件和申请人情况灵活处理。
第四，特殊情况下，可先行发放救助金，也就是《细则》第12条规定的“刑事案件被害人受到犯罪侵害致人身伤害，急需救治，无力承担医疗救治费用”的情形，先行救助后，应及时补办相关手续。
第五，检察环节救助的案件，依照诉讼程序需要移送其他办案机关的，应将司法救助的有关材料复印件随案卷一并移送，尚未完成司法救助工作的，应继续完成，这也是落实“对同一案件的同一当事人只救助一次”的要求，避免其他办案环节重复救助。
（七）救助资金保障和管理
该部分最主要的修改变化是，《细则》第26条增加规定“推动建立健全国家司法救助资金快速审批拨付或预拨付工作机制”。之所以提出这项工作要求，主要原因是目前在检察机关司法救助资金审批中，各地主要有救助资金主管部门审批和检察机关自主审批两种模式，其中救助资金主管部门审批占多数。这两种模式各有优势，救助资金主管部门审批有利于协调资金支持、统筹各部门司法救助相关工作，但实践中，个案当事人往往都有较为急迫的救助需求，亟须通过司法救助解“燃眉之急”，而救助资金主管部门通常以半年或一年集中审批为主，一定程度上导致难以保障司法救助的及时性，故增加该部分内容。各地检察机关应认真落实该项要求，积极协调救助资金主管部门，推动全面实现救助资金统筹预拨和个案救助资金由办案机关审批决定，短期内不能实现的地方，应建议救助资金主管部门取消集中审批，做到随报随批。
另外，救助工作中还存在司法救助资金保障不稳定的情况，与《救助意见》规定的“各地国家司法救助资金由地方各级政府财政部门列入预算，统筹安排，并建立动态调整机制”的要求差距较大。各地检察机关应强化资金保障及相关协调工作，对救助资金预算减少或资金保障明显不足的地方，积极建议救助资金主管部门切实发挥职能作用，主动、及时测算各办案机关救助资金需求，统筹安排追加预算或动态变更分配专项资金。
（八）责任追究
检察人员在司法救助工作中截留、侵占、私分或挪用司法救助资金，利用职务或工作便利收受他人财物，违反规定发放救助资金造成重大损失，弄虚作假为不符合救助条件的人员提供救助的，应依法依纪追究责任，并追回已经违规发放或非法占有的救助资金。除上述4种情形外，《细则》第29条新增规定“故意或者存在重大过失怠于履行救助职责的”，也应依法依纪追究责任。增加这项追责规定，是“应救助尽救助”原则的必然要求，各级检察机关应彻底摒弃“司法救助工作是软任务，可抓可不抓”的错误认识，树立“应救即救是尽职，该救不救是失职”的理念，将司法救助工作进一步抓实抓好。对于检察办案环节符合救助条件的当事人，办案人员故意视而不见，或因为重大过失没有发现，该履行的救助职责没有及时履责到位，导致严重后果的，应依法追究责任。
（作者分别为最高人民检察院第十检察厅厅长、一级高级检察官徐向春；最高人民检察院第十检察厅副厅长、二级高级检察官马滔；最高人民检察院第十检察厅主办检察官、三级高级检察官赵景川。）
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