2019年4月19日下午,第十四届中国十大影响性诉讼发布会在国家法官学院顺利召开。本届评选活动和发布会的主办单位为中国法学会案例法学研究会、最高人民法院司法案例研究院、法律出版社·《中国法律评论》、南方周末报社。
中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉秦皇岛方某公司大气污染环境公益诉讼案
文/马勇
中国生物多样性保护与绿色发展基金会副秘书长
中国法学会案例法学研究会常务理事
案情简介 · 中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉秦皇岛方某公司大气污染环境公益诉讼案
2015年12月至2016年4月,秦皇岛方圆包装玻璃有限公司(以下简称方圆公司)因超标排放大气污染物且未取得排污许可证,被海港区环境保护局分四次罚款共计1289万元。
2016年中国生物多样性保护与绿色发展基金会(以下简称中国绿发会)提起本案诉讼后,方圆公司缴纳行政罚款共计1281万元,并加快了脱硝脱硫除尘改造提升进程,于2016年6月15日通过环保验收,于2016年6月17日、2017年6月17日取得《河北省排放污染物许可证》。2016年12月2日,方圆公司再次投入1965万元,增设脱硝脱硫除尘备用设备一套。
案件审理过程中,一审法院委托生态环境部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心对方圆公司因排放大气污染物对环境造成的损害数额及采取替代修复措施修复被污染的大气环境所需费用进行鉴定。按照虚拟治理成本法,将方圆公司自行政处罚认定损害发生之日至环保达标之日造成的环境损害数额评估为154.96万元。
河北省秦皇岛市中级人民法院一审认为,本案起诉后,方圆公司积极投入,加快治理污染设备的更新改造,诉讼过程中经环保验收已达标排放并取得排污许可证,其非法排放大气污染物的违法行为已经停止。环境保护部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心具备法定资质,评估依据已经双方当事人质证,评估结果应予确认。
方圆公司违法排放污染物的行为对群众生产生活产生影响,应承担赔礼道歉的民事责任。中国绿发会所主张的差旅费和律师费等费用,由于提交充分证据,考虑本案实际情况予以酌定。
一审法院判决方圆公司赔偿因超标排放大气污染物造成的损失154.96万元,分三期支付至秦皇岛市专项资金账户,用于秦皇岛地区的环境修复;在全国性媒体上刊登因污染大气环境行为的致歉声明;支付原告因本案支出的合理费用3万元。河北省高级人民法院二审维持一审判决。
本案是人民法院受理审结的首例涉及京津冀地区大气污染的公益诉讼,涉事地方位于长期遭受雾霾困扰的河北地区,因而引发社会广泛关注,此案也因此入选最高人民法院发布的生态环境保护十大典型案例。
从判决结果看,本案取得了(部分)胜诉,基本达到了公益诉讼的目的,包括基本实现了停止侵害、消除危险、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求,是一起较为成功的大气污染环境公益诉讼。其主要意义在于:
01
体现了环境民事公益诉讼的示范价值
长期以来,我国“两高”企业占比较重,由于历史原因,加之管理不善,环境意识不高,这些企业普遍存在“违法成本低,守法成本高”的情况,对污染治理和工艺改进等积极性不高,且行政部门在环境管理中存在“以罚代管”的现象,因此导致很多违法行为长期得不到解决,群众反映强烈。
本案被告属“高污染、高耗能、高排放”的玻璃产业,厂区周边分布有村镇居民区,群众投诉不断,但污染问題久拖不决。
2016年3月京津冀地区持续发生雾霾天气,原告中国绿发会在进行京津冀大气污染问题调查时,获悉被告方圆公司的污染线索,中国绿发会经过多次实地调查、收集证据依法对其提起环境公益诉讼。
法院判决被告方圆公司赔偿因超标排放污染物造成的损失,且在全国性媒体上向社会公开赔礼道歉。此案判决极大地提高了企业对于环境违法成本的认识,产生了很好的警示、示范作用,促使国内同属玻璃生产行业的企业或整改或检视自身的环境行为。
同时,按照新《环境保护法》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定,企业环境违法不光可以被行政处罚,也可以由社会组织对其污染行为产生的损害或重大环境风险提起民事公益诉讼。
承担高昂的违法代价,有助于改变企业关于环境执法“二元”结构的传统观点,为环保组织监督企业治污起到了很好的借鉴作用,具有很强的标杆意义和示范价值。
02
彰显了环境民事公益诉讼对行政执法的有效补充作用
本案被告方圆公司未安装除尘脱硝设施,脱硫装置不稳定运行,造成二氧化硫、氮氧化物等大气污染物排放长期不能稳定达标,被当地环保部门多次处罚,甚至启动按日计罚,累计金额高达千万元之巨。
在这样的行政监管执法背景下,被告的环境违法行为始终没有改变或得到有效遏制,屡查屡犯、屡禁不止,如单纯依靠政府部门行政执法已不能有效约束其违法行为,亟待其他制度措施进行补充。
2016年3月,原告中国绿发会提起本案公益诉讼,受到社会广泛关注。如判决书所述,公益诉讼后,方圆公司加快脱硝脱硫除尘改造进程,并积极缴纳行政罚款(2016年4月至2016年11月,分24次缴纳行政罚款共计1281万元),成为该地区首家实现大气污染治理环保设备“开二备一”的企业。
环境民事公益诉讼与行政执法互为补充,形成合力,共同促使违法行为得以纠正,有效维护了社会公共利益。
03
有助于消除涉外企业环保双重标准
本案涉事企业方圆公司为日资在华企业,于2011年成立,主要从事各种玻璃包装瓶生产加工,有玻璃窑炉四座。方圆公司在建立之初未配套安装除尘脱硝设施,二氧化硫、氮氧化物持续超标排放,没有呈现发达国家企业环境合规的积极一面,而是“入乡随俗”,肆意违法,是涉外企业执行环保双重标准的典型代表。
绿发会提起公益诉讼后,迫使该企业认识到环境违法的风险代价,加快了设备安装、改造升级,并通过了环保部门的验收,做到环境合规。
涉外企业的环保双重标准源于发达国家和发展中国家之间的制度落差,一般看来,随着发达国家越来越严格地执行环保法律和标准,限制其国内企业生产可能带来的污染影响,这些企业基于追求低环境约束和廉价劳动力等考虑,会将“高污染、高耗能、高排放”产业跨国转移。
随着我国加快对生态文明建设的战略部署,环境立法、执法和法律监督不断加强,包括社会组织通过环境公益诉讼有效参与多元共治,涉外企业的污染“避风港”已不复存在。
本案对大气污染公益诉讼的探索和推动,取得了较好的成效,但也存在一些不足,主要表现在:
01
环境公益诉讼损害赔偿金归属、使用和监管探索不够
目前,有关环境公益诉讼损害赔偿金归属、使用和监管的法律规定空白,随着环境公益诉讼审结数量日益增多,已成为困扰公益诉讼发展的焦点问题。
司法实践中,公益诉讼损害赔偿金一般分两种类型、所属五种不同的处理方式,即国库管理型和社会管理型两类,其中国库管理型包括三种处理方式,一是直接进入当地财政国库,二是进入财政设立的专项资金账户(目前设立权限已上收中央,难度大),三是进入法院执行账户;社会管理型包括两种处理方式,一是在基金会设立生态环境修复专项基金,以基金管理委员会名义监管(绿发会此前和贵州有关法院联合做过探索),二是由信托公司设立公益信托进行管理。
从实践效果看,国库管理型简单直接,但突出问题是“好进难出”,且形成了新的行政审批事项,对外界信息不透明,不易被监督,与公益诉讼的初衷不协调。而社会管理型则灵活机动,且信息公开较为充分,易于被社会监督。
本案将公益诉讼损害赔偿金纳入财政专项资金账户,但后续使用和监管没有明确,难以有效保证这些资金被充分、及时地用于公益诉讼涉及的环境损害修复,因而可能成为“僵尸资金”,不能有效实现公益诉讼的法律和社会效果,长此以往,公益诉讼将会备受质疑,也将极大影响社会组织开展公益诉讼的积极性。
02
社会组织的必要诉讼成本缺少支持
本案一审法院判决支持原告中国绿发会的必要诉讼成本仅为3万元,这与原告实际产生的支出差距较大。
一方面,社会组织开展公益诉讼案件要取得良好的社会和法律效果,就需要聘请高水平的律师提供支持,这必然会产生较高的律师费用;另一方面,社会组织在提起公益诉讼之前必然要开展相当量的调查、分析和评估,需要专职的法律或环境专业工作人员做为基础支撑,这同样会产生一定的人员成本,加之诉讼过程中必不可少的人员差旅、食宿等费用支出,将会使自负盈亏、自担风险的社会组织备受压力,这也是许多社会组织望“诉”兴叹的基本原因。
本案历时两年,原告中国绿发会主张的必要诉讼成本为30万元,应属适当。这些费用也理应成为加重被告违法成本的要素,使其承担高昂的诉讼成本,有效威慑环境违法行为。
综上,本案的审理和公开宣判是对《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护,坚决打好污染防治攻坚战的意见》中关于“坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境”的具体司法实践,体现了司法服务保障京津冀及周边地区环境治理和经济社会发展的示范效应,将对打赢蓝天保卫战、实现京津冀及周边地区大气污染防治和区域生态文明建设起到积极的促进作用。