人大监督与检察监督融合发展促进社会治理的思考

　　胡素芹  西安市碑林区人民检察院

　　人大监督与检察监督作为两种重要的权力监督方式，他们各具特点，在社会治理方面，两者有着内在属性的交融。在新的发展阶段，如何正确认识二者的关系，对于做好新时代人大工作和检察工作，建立人大监督与检察监督有效衔接机制，形成监督合力，是当前值得我们探索和实践的一个重要课题。笔者尝试在如何融合两项监督、产生叠加效应方面进行了思考和探索。

　　人大监督与检察监督对推进社会治理的履职追求相一致

　　宗旨上坚持服务人民的理念共通。我国宪法规定，全国人民代表大会及其常务委员会是我国的立法机关，检察机关是法律监督机关。在不断深化全面依法治国的当下，各级人大机关和检察机关履职理念即要依法保障人民的权利。检察机关发挥法律监督职能助力社会治理的出发点，是通过检察权的行使，为人民群众创造一个安全稳定祥和的社会环境。每年各级人民检察院将工作情况向各级人民代表大会报告，并接受人大代表审议投票。这表明人民群众是否满意，是评判一切检察工作的第一标准。而人大从诞生之日起即打上“人民”的烙印，“人民”是其本职属性，体现在应代表人民的利益和意志，听取和反映人民群众的意见和要求，接受人民监督。对检察机关而言，人大机关及代表委员的意见建议就是“送上门来”的群众工作，是检察机关加强与人民联系的重要纽带，是了解民情民意不可或缺的重要渠道。因此，检察监督和人大监督为人民服务的理念共通。

　　任务上着眼社会治理的目标一致。人大监督和检察监督作为两种重要的权力监督方式,各具特色,共同为维护社会稳定,经济发展,法制统一起着重要作用。新时代背景下，社会主要矛盾发生变化，共同富裕成为新的历史目标，向各级党政机关提出了高效协同、联动解决社会问题的新要求。在实践中,我们往往只运用其中一种方式,却忽视了另外一种方式去解决纠纷的作用,所以把两者结合起来,协调运用就显得尤为必要。参与社会治理是人大工作的题中之义。而对于检察机关而言，开展诉源治理、防范化解矛盾风险、促进社会公平正义、确保社会大局持续安全稳定是义不容辞的使命担当和重大目标追求。当前通过发挥检察监督职能优势，借助检察建议的方式和手段，检察机关在维护社会稳定、保障弱势群体权益、处理群体性事件、维护食品药品安全和环境领域安全等方面积极作为，参与社会治理成为新时代检察履职的重要方面。因此，两者着眼社会治理的职责和目标具有一致性。

　　方式上开展监督的形式互补。我国的检察权是在人民代表大会制度领导下的独立的法律监督权，是人大监督权为制约行政权和审判权而设立的一项独立的国家权力，因此，检察监督是落实人大监督的具体形式。在实践工作中，地方人大因其民主集中制的权力运行原则，通常采用的是会议讨论形式行使人大监督权。而同样具有监督职能的检察监督权，承担了非经常性具体监督的职能工作。此外，人大监督的宏观普遍性和检察监督的微观个案性实现对权力监督的相互促进。地方人大监督通常都是对具有宏观性普遍性的重大决策、重要法律规章等事项进行审查监督；检察监督作为人大授权的监督权力，对涉及国家机关、人民群众的个案进行监督，其司法实践的目标是解决具体的实际的监督问题，即检察监督的客体具有微观个案性。

　　人大机关与检察机关共同参与社会治理的基本现状

　　制度保障持续推进，实际效果依然有限。进入新时代，人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有了新的更高要求。近年来，各级人大机关纷纷出台各类文件支持检察机关履职。2018年，全国人大常委会听取审议了人民检察院加强对民事诉讼和执行活动法律监督工作情况的报告，按照常委会决议，最高检有针对性地改进加强了内设机构布局，努力实现刑事、民事、行政、公益诉讼四大检察全面充分协调发展；截止2021年5月，全国已有23个省级人大常委会出台了《关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》，公益诉讼的立法为该类案件的办理提供了依据；一些地方人大机关还出台了人大监督与检察监督联动工作机制，对联动监督工作机构、内容、方式及具体落实等作了详细规定。这些充分说明人大监督对加强改进检察工作是有力的督促、支持和促进。但从制度规定的范围看，新时代检察机关发展出“四大检察”“十大业务”，职能已经发生较大变化，但地方人大根据司法改革中检察机关遇到的新问题、新情况制定的可供实施的地方立法制度还较少，系统性的法律监督配套规制还处于探索完善阶段。从落实效果看，虽然各类制度陆续出台，但是受到组织保障、人员编制、经费支持等各方面的制约，未得到完全的落地落实。

　　检察建议监督乏力，代表履职深度不够。目前，检察建议是检察机关融入基层治理和节约社会资源，实现社会资源共享的有效方式，但目前检察机关检察建议还存在普遍性不强、深入性不足、实效性不够等问题，主要原因在于检察官对社会治理大课题了解不透彻、调研不到位所致，一定程度上影响了人大代表参与社会治理的履职体验。人大代表是人民权力的受托者和人民意志的表达者，也是民众利益的维护者，基于此，多年来检察机关和人大机关的协作方式中，邀请人大代表参与检察工作是较为常见、效果较好的方式，如人大代表参与公开听证、公益诉讼现场调查、检察开放日等。但从监督实效性看，人大代表虽然有参与法律监督的动力和热情，但由于通常不是法律专业，也未经过专业培训，在履职过程中难以提出建设性的意见建议，监督效果有限；从监督的长效性看，由于案件专业性强，涉及社会治理方面不多，不仅影响普法效果，也降低了人大代表在履职过程中获得感，使他们缺乏长期监督意愿。

　　“两项监督”融合形式单一，人大监督具体性不足。目前人大与检察机关的联动监督大多是通过召开座谈会，共同走访调研等方式进行，监督方式单一，就案论案、缺少纵深性仍是当前存在的问题。部分地方人大成立调研组到监狱、看守所、派出检察室实地调研，召开座谈会听取相关工作情况汇报，并听取人大代表、专家学者、律师的意见和建议。但是整体看，采用人大调研座谈的形式较多，采用满意度测评、深入基层开展具体工作考察和质询等监督方式较少，仍存在监督滞后、发现情况不及时、监督线索缺乏深入性等问题。更为重要的是，目前地方人大对于检察监督工作的专项审议意见和执法检查建议大多都是宏观的制度设计，原则性较强而具体化程度不足，而且针对检察机关在工作中遇到的司法改革发展性问题监督不及时，经常性跟踪监督力度较弱。

　　人大监督与检察监督参与和服务社会治理现代化的实践与思考

　　理清人大监督和法律监督的合理界限。我国宪法和法律同时赋予了人大和检察院法律监督的职权，两个机构的监督各具特点，并驾齐驱，对维护法律统一正确实施以及司法公正起到了重大的作用。但在实际操作中，有的地方人大监督过于强势，检察监督疲于应付。人大以监督者身份自居，对属于检察机关的具体业务“越俎代庖”，提出具体处理意见，使检察机关疲于应付汇报。有的地方人大监督流于形式，检察监督机械应付。人大只重视定期监督，忽视日常监督，检察机关无法得到地方人大对检察监督工作的关注与支持，只能机械地按照人大的节奏进行履职。无论是“越位”监督还是监督的“缺位”均反映出当前地方人大与检察院的法律监督思路不明，权力界限划分不清，未能形成统一、高效、协调的监督机制。人大与检察院同是法律监督机构，且又是监督和被监督的关系，二者在工作中应理清合理界限，并做到互相配合、互相支持，加强协调与沟通才能形成监督合力，对于监督权力运行，促进依法行政，保障司法公正，推进中国特色社会主义法治体系建设具有重大意义。

　　打通检察办案与代表履职之间桥梁渠道。一是设置公益诉讼观察员队伍。该项制度是当前检察机关借助社会力量拓宽案源的重要实践。通过“公益诉讼观察员＋人大代表”制度的联结，在人大代表中聘请公益诉讼观察员，凝聚多方合力、参与基层治理，拓宽公益诉讼线索发现渠道，不断加强和改进公益诉讼工作，强化公益诉讼部门与人大机关的协助联动，共同形成公益诉讼检察工作合力。同时，通过广泛聘请各行各业的人大代表，进一步延伸检察公益保护触角，有效助力破解检察公益诉讼案源少、案件转化难等难题。二是建立兼职检察官助理队伍。当前已有部分检察机关聘请行政机关工作人员担任兼职检察官助理，选择与检察各业务部门联系紧密的行政部门，挑选业务骨干辅助办案。为强化人大与检察机关的深度融合，建议以人大代表为主体，结合部分代表行政机关相关工作背景，建立兼职检察官助理队伍，为检察工作提供有力的智力支持，在提升公益诉讼业务水平、实现精准监督、促进依法行政等方面发挥作用。三是借鉴人民监督员制度。该项制度制定已经18年，随着2019年《人民检察院办案活动接受人民监督员监督的规定》的诞生更趋于完善，《规定》明确人民监督员10项职能，能够在全面掌握案件情况的基础上依法独立发表监督意见。基于人民监督员的监督已经介入到具体的办案环节中，刚好弥补了人大监督的缺陷，这为人大有效履行监督职能提供了切实可行的工作思路。建议从人大代表中产生人民监督员，一方面能改变当前人民监督员逐渐变成“内部监督”的现状，另一方还可以强化人大代表的实体性监督、实质性监督。

　　探索检察建议与人大建议、议案有效衔形式。一是将代表建议议案转化为检察建议。人大代表行业涉及面广、参政能力较强，关注的问题多为人民群众反映强烈的社会治理问题。代表建议议案的提出，不仅在提升社会治理水平、促进社会治理法治化方面具有十分重要的作用，也为检察监督提供了一个很好的素材库。检察机关应从人大代表向人大及其常务委员会提交的议案和批评、意见、建议中发现办案线索问题，关注每年人大的“一号议案”等重点议案，结合办案转化为检察建议，向相关部门提出并抄告人大机关，对其后续回复整改进行联合监督。二是将人大监督链条向社会治理类检察建议延伸。人大常委会定期听取检察建议履行情况，赴相关部门专题调研办理落实情况。组织代表参与检察建议的发出、履行、结果评议等环节，探索实施代表领衔议题机制，形成“调研-建议-督办-回访-评价”的全链条。三是借力人大力量增强检察建议刚性。一方面，对于涉及多家单位的意见、建议，发挥人大联络辖区各单位“穿针引线”的主导作用，会同代表、相关单位一起座谈协商，面对面地听取意见，探讨解决途径，提高建议办理质量。另一方面，检察机关应主动作为，通过安排视察、汇报、座谈等形式，主动向人大机关及人大代表汇报检察工作及建议办理效果。脚踏实地办好每一件代表建议和议案，做好与代表与承办部门之间的协调、沟通和联系，拓宽其知情明政渠道。工作进一步向基层延伸，强化派出检察室与代表联络站、基层立法联络点的联系。

　　［责任编辑：朱根喜］