行政公益诉讼诉前检察建议刚性的构建

　　蒲玉艳  李  娇  西安市高陵区人民检察院

　　诉前检察建议是整个行政公益诉讼的重要环节，是检察机关履行法律监督职责、维护国家利益和社会公共利益的重要手段。检察机关在提起行政公益诉讼之前，先行向相关行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，旨在减少诉讼环节，节约司法资源，提高检察机关办理行政公益诉讼案件的质量和效率，督促行政机关及时履职或纠正违法行为。在公益诉讼检察制度广泛实施、诉前检察建议作用日渐突出的形势下，如何增强行政公益诉讼诉前检察建议刚性，优化检察权与行政权之间的互动效果，更好地发挥公益诉讼助力社会治理的作用是检察机关履行法律监督职能的当务之急。

　　行政公益诉讼诉前检察建议刚性构建的必要性

　　行政公益诉讼制度目的的追求

　　行政公益诉讼诉前检察建议是检察机关履行法律监督职责和参与社会治理的重要方式之一，是检察机关权力意志的具体体现。从行政公益诉讼制度目的来看，检察机关与党委政府、行政机关执法的最终目标是一致的，即在权力行使与职责履行过程中寻求维护宪法法律统一正确实施的“最大公约数”，通过实现“双赢多赢共赢”，维护国家和社会公共利益。因此，诉前检察建议就是要通过“建议”这一柔性方式，追求法律监督效果、维护公共利益上的刚性。

　　行政公益诉讼实践的现实需要

　　自2017年公益诉讼检察工作全面开展以来，在实践探索中从四大领域拓展到等外领域，监督范围不断拓展，监督力度不断加强，监督效果不断凸显，在四大检察中逐渐站稳脚跟，公益诉讼检察的制度设计也不断完善。与此同时，在基层公益诉讼检察实际工作中也存在一定的问题。诸如在行政机关看来，检察机关公益诉讼增加了行政机关工作负担。为了减少公益诉讼检察工作的阻力，检察机关往往在调查情况后，要主动联系相关行政机关，进行协调沟通，再制发检察建议，在向行政机关送达诉前检察建议时，也可能出现不愿签收的情况，甚至在检察建议整改期限即将届满前，经检察机关多次催促提醒，行政机关仍然未做出回复。

　　行政公益诉讼诉前检察建议刚性构建的问题分析

　　诉前检察建议本身缺乏强制性

　　检察建议是建议类法律文书，属于可选择性的，可采纳，也可不采纳，这种柔性建议方式与刑事起诉书、刑事判决书这类具有较大强制性的文书相比在效力上有很大差别。现实中，诉前检察建议能够得到实施和落实，更多地要依赖被建议单位的主观意愿，缺乏具有法律约束力的执行程序和法律后果作为保障，无法保障检察建议作用充分、有效地发挥。有不少单位，甚至检察机关的一些内部人员都认为，检察建议从字面上理解，终究只是一种建议，不是命令，不具有强制执行的效力，特别是在检察机关“两反”转隶后，行政机关对检察机关的敬畏也随之减弱。

　　检察机关公益诉讼监督无损行政机关利益

　　行政机关收到诉前检察建议后，如果是在顺畅沟通的基础上制发的检察建议，在规定期限内落实整改，按期回复，是对检察机关最大的尊重；如果在沟通不畅的情况下制发的检察建议，行政机关往往怠于理会，检察机关不得已启动起诉程序，若行政机关败诉，判决书同一般的民事判决书一样，会出现执行难的情况，行政机关负责人及其执法人员一般也不必承担严重的法律后果。

　　诉前检察建议刚性构建缺乏具有可操作性的规范依据

　　公益诉讼检察工作作为检察权运行新拓展的领域，其发展完善也有赖于各地检察机关发挥主观能动性，进行有益探索。尽管自2017年全面开展公益诉讼检察工作后，各地人大党委都出台意见，明确表示支持检察机关开展公益诉讼检察工作，要求行政机关提高政治认识，积极配合检察机关公益诉讼工作，但大多是高度概括的要求，具体对如何配合、不配合可能产生的后果，未做详细阐述规定。在工作实践中，就会出现行政机关对检察建议应付了事的情况。

　　诉前检察建议刚性构建的路径

　　提高诉前检察建议的质量

　　诉前检察建议作为检察机关对外法律文书，与起诉书一样，制发必须规范。首先，诉前检察建议制发前要严格按照《人民检察院公益诉讼办案规则》的程序要求进行调查，夯实检察建议制作的基础；其次，在法律适用上，要准确引用相关法律法规条文内容，准确核准行政机关职责分工；再次，在文书用语上要尽量使用法言法语，叙述事实用语要严谨、得当，保证法律文书的严肃性；最后，在文书格式上，要严格按照检察建议文书格式进行制作。通过严格的执法办案，制作出规范、高质量的检察建议，是检察机关监督行政机关的有力武器。

　　将诉前检察建议处理情况纳入行政机关考核指标

　　行政公益诉讼诉前检察建议是对行政机关不依法履职或怠于履职，使国家利益和社会公共利益受到侵害的行为进行的监督，归根结底，是为了维护国家和社会公共利益。将对诉前检察建议的整改落实情况作为行政机关目标责任考评指标，对积极落实检察建议并整改到位的行政机关加分表彰，对怠于落实检察建议的减分批评，对被提起行政公益诉讼的行政机关体现考评的惩罚性，诸如限制其法定代表人及相关执法人员晋升，以此规范行政机关执法，提高其依法行政的意识，实现行政公益诉讼检察工作的意义。

　　积极向人大报告，争取党委、人大的支持

　　党委、人大是检察工作的有力后盾，对在公益诉讼检察工作中出现的问题和困难，要及时向党委、人大报告，中肯地分析原因，提出解决意见和建议，供党委、人大参考，争取他们的支持。在此基础上，逐渐建立检察监督、人大监督和监察监督“三位一体”的监督体系，必要时，检察机关可向同级人民政府、纪检监察机关通报相关情况，促使相关行政机关高度重视诉前检察建议并积极回复，推动公益诉讼检察监督取得实效。

　　深化诉前检察建议公开宣告

　　检察机关代表国家依法、规范、公开地向行政机关宣告检察建议，能够在彰显法律监督的严肃性和权威性的同时，提高行政机关对行政公益诉讼的参与感与认同感，倒逼行政机关认真对待、依法落实诉前检察建议。实践中，检察机关可以进一步规范和加大诉前检察建议公开宣告的工作力度，尤其是对社会影响大、群众关注度高、具有典型性的案件，举行公开宣告仪式，并邀请第三方主体参加，赢得公信，提升影响，将诉前检察建议做到刚性。

　　完善诉前检察建议督促落实

　　在提升检察建议质量本身、提升被建议对象对检察建议重视程度的同时，更要关注检察建议是否取得实实在在的监督效果。检察机关可以对诉前检察建议的整改落实难度进行初步评估，对确实有难度的案件及时与行政机关、相关企业和个人进行沟通，通过上门走访、及时磋商等方式强化督促落实。对于个别落实阻力较大的诉前检察建议，检察机关可以充分发挥内外部协调机制作用，上下联动、合力督办，确保诉前检察建议取得预期的监督效果。

　　公益诉讼检察工作任重道远。公益诉讼检察主要通过诉前检察建议督促行政机关积极履职，以最终解决问题为目的，只有加强诉前检察建议的刚性，才能提高行政机关的重视程度和落实效果，公益诉讼检察才能行稳致远。

　　 ［责任编辑：姚  刚］