基层检察机关民事检察工作困境及强化路径

　　民事诉讼法对民事诉讼活动实行监督的规定过于原则，检察机关的办案规则与基层实践基本脱节，基层检察机关如何切实履行好法律赋予的民事诉讼监督职责，是一个亟须解决的实践难题。笔者通过多次参与研讨会、座谈会及实际办案实践等方式，比较全面地掌握了陕西省渭南市基层人民检察院开展民事检察工作的运行情况、经验做法及其困境，提出强化基层检察机关民事检察的对策建议。 

　　一、陕西省渭南市部分基层察院探索民事检察工作的主要经验做法 

　　（一）转变执法理念，提升民事诉讼监督能力和水平 

　　以业务考评为风向标，及时转观念，调思路，着力克服“重刑轻民”的传统司法思想，主动适应民事诉讼监督工作新常态。一是高度重视。基层院领导高度重视民事检察工作，要求干警进一步增强对民事检察工作重要性的深刻认识，强调四大检察必须协调、全面发展，不允许存在短板。同时，与县法院系统召开联席会议，重点就民事检察监督的范围、方式、措施、程序等达成共识。二是加强对上请示汇报和咨询。积极向市院、省院民行检察部门请示汇报和咨询，主动邀请上级检察机关民行检察业务专家指导案件办理，切实加强对办案干警的业务指导。三是配强检察专业人才。选派年富力强、具有丰富的民事法律从业经验、具有开拓精神的青年干警到民事检察部门工作，配齐办案力量，确保民事检察工作能正常开展。 

　　（二）抓住重点，提升民事监督实效 

　　将上级检察机关交办，党政、人大、政协转办，涉及上访、群访或其他群众反映强烈、社会影响大以及新闻媒体网络舆情关注的案件作为民事监督的重点。找准民事监督关键环节，对审判程序中的证据运行、庭审和议环节重点监督，对执行活动中存在的怠于执行行为、拖延执行、超期执行、执行不力，应该采取强制措施而未采取、不应该采取强制措施而采取、应恢复执行而未恢复等执行不力和不当执行及程序瑕疵问题分类监督，及时予以纠正，促进法院规范民事司法活动。 

　　（三）动态监督，优化民事监督法治环境 

　　建立民事监督受理审查机制，对民事执行监督案件的管辖、审查及结案等环节实行跟踪监督。要求承办人严格按照检察机关统一业务应用系统规定的要求受理、调卷、调查取证、询问当事人及承办法官、综合审查、作出监督决定，确保办案质效。同时，要求承办人审慎行使调查核实权，重点加强对民事执行的监督，确保判决书不沦为写着权利的废纸。 

　　（四）加强协调，提升民事监督整体合力 

　　一是积极争取人大、政协对民事监督的理解和支持。通过向人大常委会专题汇报工作，邀请人大代表、政协委员到院调研指导。二是深化检务公开。以贯彻实施民法典为契机，结合检察工作实际，畅通群众民事救济渠道，让群众知晓申请民事监督的途径、方式、措施和程序，让民事监督权在阳光下运行。三是健全检察机关与法院的沟通协调机制，将沟通协调工作作为一把手工程来抓。 

　　二、当前民事检察工作面临的主要困境 

　　（一）案源匮乏，办案数量少 

　　案源匮乏仍是制约民事检察工作的一大瓶颈。当事人申请监督以及检察机关依职权发现监督的案件量很少，案源渠道不够畅通。目前，当事人告状难、案外人申诉难、法院执行难与基层检察院案源匮乏的情况还不同程度上存在。由于受理条件与实践脱轨、宣传不到位、公民维权意识不强等原因，群众还不了解检察机关的民事诉讼监督职能。 

　　（二）监督方式单一，保障措施匮乏 

　　检察建议是民事监督的主要方式，但这种方式缺乏刚性，监督的效果不理想。虽然法律规定检察机关享有调查权，但这种权力缺乏保障措施。检察机关对审判、执行人员的违法违规行为，也存在发现难、查处难的问题，“盲区”较多。 

　　（三）人员素质和监督能力不足 

　　目前，基层检察机关普遍存在人员配备不合理，专门人才贮备不足，人员知识结构距离工作实践要求差距较大，无法适应新形势下民事检察工作的发展需要。对部分违法行为不敢监督、不善监督、敷衍监督等问题依然长期存在。 

　　（四）法律规定过于原则、操作性不强 

法律赋予了人民检察院民事监督的权利，却没有赋予相应的手段和保障措施。对民事监督的对象、范围、方式、程序、效力、保障措施等问题均却缺乏具体法律规定。

（五）民事监督配套措施严重不足 

一方面，由于上级考评机制不合理，部分基层院为应付考评，存在片面追求民事监督办案数量。有的案件未经必要的调查核实，或不符合受理条件，却随意向法院发出检察建议，导致检察建议程序启动有瑕疵、内容空泛、权威性不够。另一方面，民事监督案件管理不规范、不合理。目前的民事监督案件主要按照检察机关统一业务应用系统规定的要求和程序办理，但该应用软件的程序及案件质量考评设置与实践脱节，常常发挥反作用。

三、强化基层检察机关民事检察工作的基本路径 

　　（一）拓宽监督范围 

　　民事检察监督范围应当覆盖民事审判、执行权运行的全部范围。要在法律上明确民事监督的具体范围，区分对事监督与对人监督，明确不同构成要件，既要对违法情形进行监督，又要对违法情形背后的人员的违法进行监督。同时，要找准民事监督工作重点，实行由以对事监督为主转向以对事监督和对人监督并重，将个案监督转向类案监督，逐步实现由程序监督向实体违法的转移，切实解决案件中存在的实体问题。

 　　（二）规范民事监督启动方式 

　　当事人申请监督要先穷尽法院内部权利救济途径。这既是对法院司法工作的尊重，也是对另一方当事人合法权益的保障。同时，要赋予检察机关对特定执行案件可以依职权启动民事监督的权力。除了司法解释规定的双方当事人恶意串通损害国家利益和社会公共利益的案件，审判人员、执行人员因贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等行为被依法定罪处罚等情形外，还应涵盖当事人合法利益受到影响且当事人未能提起申请的，当事人客观已经无法再穷尽法院救济途径等情形。 也可以适当放宽检察机关的受理条件，毕竟当事人不是法律专家，也不一定都请律师，在国民法制意识普遍不高的大环境下，设置过高的案件受理门槛，本就是将案件拒之门外之举。

　　（三）完善民事监督适用方式 

　　一要完善检察建议监督方式。着重围绕检察建议在决定、制发、报备、跟踪反馈等环节出现的问题，制定相应措施或建立相应工作机制，及时规避检察建议不被接受的风险，探索重大疑难复杂监督案件检察委员会研究机制及检察长沟通协调机制。针对法院在收到检察建议后，未及时回复或虽已回复但未纠正违法情形，且没有合法理由的，应及时层报上级检察院，提请上级检察院跟踪监督，确保监督实效。 

　　二要完善和规范纠正违法、更换办案人和移送违法犯罪线索监督方式。在民事审判、执行过程中，法院及其执行人员违法情形严重，可能或已经造成严重后果的，或对检察建议置之不理等严重妨碍民事监督权行使、损害公共利益情形的，应对违法行为人配置相应的法律责任。审判、执行人员的行为确有严重违法涉嫌渎职行为的，应设置更换承办人及犯罪线索移送机制，确保有效打击违法犯罪。法官涉嫌徇私枉法、贪污受贿、滥用职权等涉嫌职务犯罪的，要有配套的立案侦查程序。

 　　三要稳步推进适用抗诉监督方式。抗诉是民事监督手段中唯一具有刚性特征的手段，应是民事监督最直接、最有效的监督方式。应当适当扩大抗诉适用的范围，不局限于审判阶段，执行裁定也应探索建立抗诉手段。 

　　（四）完善民事监督机制和保障措施 

一要设立申请监督权告知机制。将告知申请检察机关监督权纳入法院权利义务告知的范围，在当事人立案时，应书面告知当事人有向检察机关申请监督的权利。

 　　二要建立案件信息共享平台。探索建立检法两院办案系统有限联网机制，检察机关可以随时查阅法院案件的进展，及时掌握案件动态以及案件办理过程中是否存在违法情形等。 

　　三要设立民事监督保障措施。法律应当明确规定调查取证权的行使范围、程序、期限及不配合调查的法律后果，并赋予相应的强制措施予以保障。当然，调查取证应以行使监督职能为必要，不得借调查权影响或插手法院办案，更不能损害当事人合法利益。 

　　（五）打造民事监督整体合力 

　　一要增强民事监督工作的主动性。牢固树立全面正确履职理念，克服“重刑轻民”的思维定势，围绕民事监督工作中遇到的突出问题，深入研究开展民事监督工作思路，明确工作重点，完善工作格局。 

　　二要加大宣传力度。加强对基层院民行检察职能的宣传，整合资源和宣传平台，利用鲜活的个案，使人民群众了解基层检察机关承担的民事监督的职能及效果。

 　三要优化民事检察人员结构。通过招录、引进等方式，选派有民商法专长的办案能手到民行检察岗位，推行民行检察人员挂职交流制度，加强业务培训和岗位练兵，重点研究民事审判中证据、执行存在的突出问题，提升监督能力、提高监督质效。 

四要整合内外资源。加强民行部门与控申、案管等部门的衔接配合。加强和人大常委会、政协、政法委等部门及纪委监委的沟通，争取支持，重点将法院不配合监督工作、不回复、怠于回复、敷衍回复实质上却不纠正违法等情况适时报告人大、政协、政法委，将监督中发现的违法违纪线索移送纪委监委。