检察机关在民事公益诉讼中的角色定位分析
2012年8月31日通过的新民事诉讼法第五十五条规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这规定可以说是创设了我国的民事公益诉讼制度。但是，该规定对于可以提起民事公益诉讼的主体问题界定模糊，没有做出明确的说明。可以提起民事公益诉讼的主体包括哪些?检察机关是否在“法律规定的机关”范围之内?检察机关应以何种方式参与民事公益诉讼?在上述重重疑问下，研究检察机关在民事公益诉讼中的角色定位问题就显得尤为迫切。
检察机关参与民事公益诉讼的现状分析公益诉讼制度起源于古罗马。目前，世界上多数国家都将检察机关作为民事公益诉讼的提出主体之一，如《法国新民事诉讼法典》第423条规定，“除法律的特别规定情形外，在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序进行诉讼。”《俄罗斯联邦民事诉讼法典》第45条第1款规定，“检察长有权请求法院维护公民、不确定范围的人的权利、自由和合法利益或者维护俄罗斯联邦、联邦各主体、地方自治组织的利益。”在我国，无论是2012年新民诉法还是2014年新修订的《环境保护法》，抑或是2015年1月7日起实施的《最高院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，都没有对检察机关提起民事公益诉讼的主体资格问题进行明确规定。在地方,2008年江苏省无锡市中级人民法院和无锡市检察院共同出台《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，指出人民检察院可以提起环境公益诉讼，这也是国内第一项关于环境公益诉讼的地方性规定。2011年，云南省昆明市中级人民法院和检察院联合制定《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见》，明确了检察机关可以作为环境民事公益诉讼的公益诉讼人。
总体来看，在我国检察机关参与民事公益诉讼呈现出实践先于立法的窘态。但是，法律制度乃至法律体系的滞后并不能阻挡检察机关一次次提起民事公益诉讼。1997年，河南省南阳市方城县检察院办理的一起国有资产流失案，可以说是全国第一起由检察机关提起的公益诉讼。在这之后，检察机关参与民事公益诉讼的案件不断涌现:1998年，山西省运城市检察院对天马造纸厂重大环境污染导致公众饮用水源遭受污染，提起民事公益诉讼；2003年，山东省乐陵市检察院对范某非法加工销售石油制品损害国有资源，造成环境污染提起民事公益诉讼；2009年，广州市番禺区检察院诉某皮革厂偷排污水造成海域陆源污染案。
检察机关参与民事公益诉讼的理论分析对于检察机关是否有权提起民事公益诉讼，学术界有两种截然不同的看法。
反对者认为，检察机关作为国家专门的法律监督机关，若有权提起民事公益诉讼，将导致其角色的冲突。既是诉讼监督者，又是当事人。检察机关对公共利益的保护必须立足于检察职能，必须立足于检察实际，必须穷尽其力，在没有充分发挥现有权能的基础上，不断增加新的权能只会把一项项权利束之高阁。
赞成者主要有以下五种观点：一是法律监督者说。检察机关作为国家专门的法律监督机关，因其身份的特殊性，理应有权提起民事公益诉讼，维护国家和社会的公共利益。二是原告说民事诉讼中原被告双方权利义务平等，检察机关提起民事公益诉讼，其作为原告一方，享有的权利和其他民事诉讼主体是一样的。三是双重身份说。即上述两种观点的结合，检察机关在其所提起的民事公益诉讼中具有双重身份，既具有法律监督者身份，又具有原告身份。四是公益代表人说。检察机关提起民事公益诉讼的出发点和目的都是为了维护国家和社会的公共利益，因此在诉讼中其是作为公益代表人身份出现的。五是公诉人说。检察机关最重要的职权就是公诉权，代表国家对损害国家利益和社会公共利益的犯罪行为提起诉讼。在民事公益诉讼中，检察机关也是为了维护公共利益，与刑事诉讼在目的、方式等方面具有一致性。
个人观点个人认为，检察机关具有提起民事公益诉讼的主体资格。随着社会的高速发展，各种矛盾不断凸显，环境污染、消费者侵权等侵害公共利益的案件不断增多，民事公益诉讼是今后民行检察部门的重点工作之一。从理论层面来看，参照上述几种观点，个人倾向于“公诉人说”。检察机关在民事公益诉讼中的法律地位和在刑事诉讼中的法律地位是一致的。因此，与刑事诉讼一样，检察机关也可以代表国家提起民事公益诉讼。从实践层面来看，近年来，检察机关在民事公益诉讼领域的大胆尝试，收到了较好的效果，有效维护了公共利益。作为司法创新的一大举措，值得完善、深化并加以推广。
在检察机关参与民事公益诉讼的具体方式上，笔者认为，应以支持起诉和督促起诉为主，直接起诉为辅，同时可以根据案件的具体情况，在刑事诉讼中提起附带民事公益诉讼。具体而言，根据《民事诉讼法》第15条的规定，“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉最高人民检察院《关于深入推进民事行政检察工作科学发展的意见》、《天津市人民检察院关于办理支持起诉案件的指导意见》等也都对检察机关支持起诉工作做出了具体规定。检察机关对民事公益诉讼进行支持起诉，主要包括向当事人提供法律咨询、向法院提交支持起诉书、派员出庭宣读支持起诉书并监督庭审过程、派员监督执行活动等工作。《天津市人民检察院关于办理督促履行职责案件的指导意见》对督促起诉做出了具体规定“有关机关和部门存在不依法履行或怠于履行职责，致使国家利益、社会公共利益受到侵害或存在被侵害的危险，人民检察院以检察建议的方式督促其履行职责，或通过法律程序保护国家和社会公共利益的活动。”只有在支持起诉和督促起诉无效的前提下，检察机关才能直接向受诉法院提起诉讼。直接起诉是检察机关救济国家和社会的公共利益的最后一种方式。同时，检察机关可以根据案件具体情况，在提起刑事诉讼的同时附带提起民事公益诉讼，如2009年，无锡市锡山区检察院在滥伐林木的刑事诉讼中提起附带民事公益诉讼。
作者：民事行政检察部副部长 周彦荣
