浅析检察机关公益诉讼调查取证制度的完善

2017年6月国家以立法的形式确立了检察机关提起公益诉讼的制度，实现了社会主义法治建设的发展，完善社会主义法律体系。但检察机关的调查取证权没有法律依据，检察机关亦不是公益受损的当事人没有相当于当事人调查取证权利，调查取证权的合法性、正当性存疑。同时检察机关的调查取证权没有制度及措施保障，如果调查对象拒绝配合，调查取证权将形同虚设。现有制度不利于检察机关公益诉讼功能的发挥。为了确保检察机关提起公益诉讼顺利进行，笔者拟对我国检察公益诉讼制度的缺陷及完善进行探讨。　
 　 一、检察公益诉讼诉讼调查取证权现状。 

  （一）目前尚无法律层面的规定保障检察机关公益诉讼调查取证权。

我国《民事诉讼法》赋予检察机关调查取证权，法条屈指可数，使用范围比较狭窄，仅在该法第十六章审判监督程序中第二百一十条作出了规定，规定“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况”，且该规定仅适用于审判监督程序。并未没有规定或者授权检察机关提起民事公益诉讼调查取证权。

《行政诉讼法》虽多次修改或修正，亦没有规定或者授权检察机关提起公益诉讼调查取证权。
  尽管2017年全国人民代表大会常务委员会通过了《关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>的决定》、《关于修改<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》，但仅赋予了检察机关提起民事公益诉讼、行政公益诉讼的权利，仍然没有赋予检察机关公益诉讼调查取证权。

（二）司法解释等规范性文件保障。

规定检察机关调查取证权的司法解释，仅有最高人民法院、最高人民检察院发布的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，该司法解释第六条规定“人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合；需要采取证据保全措施的，依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理”。该解释虽然规定了调查取证权，但无相应的保障措施。部分证据不能及时固定的，需要通过证据保全制度，申请人民法院保全证据。

综上可见，检察公益诉讼中，在立法层面上检察机关没有调查取证权，在司法层面上也仅仅规定了其可以调查取证权利，而非权力，这种权利也毫无保障。如果检察机关调查取证的对象拒绝配合，调查取证的权利将形同虚设。

二、完善检察机关公益诉讼调查取证制度紧迫性

 在立法层面上没有赋予检察机关公益诉讼调查取证权的背景下，最高人民检察院与最高人民法院院通过制定《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》设置检察机关调查取证权，为检察机关顺利提起公益诉讼提供了自我保障。根据权力正当性理论即权力法授，该权力并不是法律授予，自己赋予自己权力，避免不了权力正当性质疑。该司法解释的法律效力位阶、约束力、威慑力都不够，且检察公益诉讼制度调查取证权所需的部分保障措施，如以限制人身自由的方式等保障措施只能以立法的形式确立，司法解释的效力位阶不能规定相应的保障措施。

 没有保障的权力是一项写在纸上的权利，等同于没有权力。虽然两高的司法解释给检察机关公益诉讼设置了调查取证权，但该权力的实现有赖于有关单位、个人的配合度，若调查取证对象拒绝配合，该权力无法实现，检察机关又无保障手段。不可否认，现阶段检察机关调查取证，大多数人或单位是配合的，之所以配合，是碍于检察机关侦查权的余威，若干年后，检察机关的调查取证能否顺利进行值得怀疑。再者，检察机关提起公益诉讼时在诉讼中是一方诉讼主体，所调取的证据要经过庭审质证，才能作为或不作为认定事实的证据。根据证据学理论，法院对证据的采信要符合证据标准，即“合法性、关联性、真实性”。首先证据的合法性，合法性包括证据调查取证权（证据来源）、调查取证程序、调查取证内容合法。在公益诉讼中，一旦检察机关调取的证据，被告方或第三人对证据的合法性提出质疑，该证据有可能不被法院采信，检察机关调取的证据效力将存疑，使检察机关公益诉讼制度无法有效运行。为确保检察机关公益诉讼有效运行，实现检察机关公益诉讼制度达到制度设计的目的，完善检察机关公益诉讼调查取证制度迫在眉睫。

 三、完善检察机关公益诉讼调查取证制度的几点建议 
　　首先，立法上应赋予检察机关公益诉讼调查取证权。 
　 为确保检察机关履行公益诉讼职责，应当时适时出台《检察法》规定检察机关的调查取证权及保障措施。《检察法》不能短期出台的情况下，也应在《民事诉讼法》及《行政诉讼法》中规定不低于审判机关的调查取证权。这样可以使检察机关公益诉讼调查取证权来源法授，权力正当，消除权力正当性质疑。　

 其次，设置检察机关公益诉讼调查取证权的保障措施。

为确保检察机关有效履行公益诉讼职责，使检察机关在公益保护中不至于沦落到普通社会公益保护组织般的地位，应当从根本上保障检察公益诉讼工作中的调查取证权。检察机关应当保留对相应物品进行查封、扣押，冻结账户、传唤证人、违法行为人等必要的调查措施，同时对较为严重的妨碍或对抗调查的行为，应有罚款及限制人身自由的强制措施（如拘传、拘留等），这种强制措施不仅仅施加于普通公民，也应当能够施加于行政机关的主要领导及相关部门负责人，从而使公益调查顺利进行。现行《监察法》在制度上已经形成了防止检察机关在公益诉讼中滥用调查取证权的制度。因此，检察机关调查取证制度的构建时机已经成熟。只有检察机关调查取证权有保障，才能使检察机关能够真正的“为国家维权，为公益代言”。

随着我国社会主义法治化建设的不断加强，国家利益或社会公共利益受到损害时，公益问题成了社会焦点，引起社会的极大关注。检察机关提起公益诉讼是法律制裁损害公益问题的一项重要制度。不仅为了维护社会稳定，更是创建文明社会的做法。如何保障检察机关提起公益诉讼顺利进行，确保该制度取得实效，是一个亟待解决的课题。笔者通过上述分析、提出对策，为立法者完善检察机关提起公益诉讼调查取证制度上的缺陷提出基层的意见和看法，期望上层建筑层面能够完善检察公益诉讼制度，使检察机关在维护社会主义公益发展的过程中发挥更大的作用。

作者：潼关县人民检察院副检察长    芦纪文

潼关县人民检察院民行部科员  王  虎