公益诉讼始发力 中国方案拓新路

共和国的事业很多都是史无前例的，因此，在共和国的“履历”上，勇于开拓是一个高频词。

检察公益诉讼，这项在世界范围内具有独创性的工作，同样没有现成制度可模仿，没有历史先例可参考。但在短短四年的探索发展中，检察公益诉讼闯出了一条中国之路，让世界为之瞩目。

司法保护公益的中国探索

公益损害谁来管？至今中外没有标准答案。直到上世纪90年代初，“公益诉讼”的概念才进入我国法学界的研究视野。直到1996年，“公益诉讼”一词才见诸媒体报道。当年1月，被誉为“中国公益诉讼第一人”的邱建东，以一纸诉状将福建省龙岩市街头公用电话亭及市邮电局告上了法庭，被称为“中国公益诉讼第一案”。

因此，一般认为我国公益诉讼的正式发展始于1996年，但是作为制度形式的公益诉讼，在立法中却一度是空白。

随后，公益诉讼制度在我国得到了逐渐完善和发展。到了2012年8月31日，十一届全国人大常委会第二十八次会议审议通过关于修改民事诉讼法的决定，修改后民事诉讼法于2013年1月1日起施行。

这次民事诉讼法的修改，非常重要的一点是其中第55条的规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”

这是我国首次将公益诉讼制度写入法律，赋予检察机关提起公益诉讼的一般主体资格。不少专家学者认为，这一条款的增设使我国公益诉讼制度迈出了跨越性的一步。

随着社会高速发展，环境污染、食品安全等公共事件频频发生，人民群众对检察机关保护公益的呼声越来越高。在此背景下，以试点方式启动检察机关的公益诉讼探索，一系列重大决策接踵而至。

2014年10月，党的十八届四中全会审议通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。

2015年5月5日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十二次会议，审议通过了《检察机关提起公益诉讼试点方案》，顶层设计成形。

同年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议通过决定，授权最高检在北京等13个省、自治区、直辖市就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展为期两年的提起公益诉讼试点。从此，检察机关按下了提起公益诉讼制度探索的“快进键”。

在实践中摸索前进

有了顶层设计，探索便有了依据。在两年时间里，试点地区检察机关不等不靠、勇于开拓，积极投入检察公益诉讼实践中。

2015年12月，山东省庆云县检察院将当地环保局诉至法院，激活了试点工作启动后的首例行政公益诉讼案。该案的起因是，庆云县检察院在审查当地一家企业涉嫌污染环境罪案时，发现庆云县环保局虽然早已知情涉事企业的污染行为，却违法批准其进行试生产、试生产延期，于是向县环保局发出了检察建议。但庆云县环保局仍然怠于监管，庆云县检察院因此将县环保局推上了被告席。

半年后的2016年6月，当地法院就此案作出一审判决，支持检察机关的全部诉讼请求，并责令庆云县环保局依法履职。

各地公益诉讼探索非常踊跃，此案的判决并没有成为“第一”。此前的2016年1月，贵州省锦屏县检察院诉该县环保局怠于履行职责一案当庭作出一审判决，法院支持了检察机关的诉讼请求。这是检察机关开展公益诉讼试点后首个作出判决的案例。2016年4月，随着江苏省常州市检察院起诉的一起污染索赔案一审落槌，由检察机关提起的首例民事公益诉讼案中，两名制造污染的被告被判令支付150万元的环境修复费用。

两年试点期间成效喜人：各试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件，其中诉前程序案件7903件、提起诉讼案件1150件。试点地区检察机关通过公益诉讼挽回直接经济损失89亿余元，其中收回国有土地出让金76亿余元，收回人防易地建设费2.4亿余元，督促违法企业或个人赔偿损失3亿余元。

经过全覆盖、多样化的试点探索，检察机关交上了满意答卷，充分校验了制度设计的可行性，探索出了一条司法保护公益的中国道路。

坚守公益初心

2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了《关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定》。这是真正奠定检察公益诉讼这一重大制度创新的标志性事件。此前，2017年5月23日，习近平总书记主持召开中央深改组第三十五次会议，对试点成效给予充分肯定并明确提出立法要求。

尽管两部诉讼法的修改只是分别增加了一个条款，但这一简短的改动字字千钧——致力于破解公益保护之困，积极回应人民群众对美好生活的新需求，检察机关提起公益诉讼制度应运而生，踏上了全面实施的新征程。

2017年9月11日，第二十二届国际检察官联合会年会暨会员代表大会在北京开幕。习近平总书记在向大会发来的贺信中明确指出：“检察官作为公共利益的代表，肩负着重要责任。”“中国检察机关是国家的法律监督机关，承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。”

2018年7月，在公益诉讼全面实施一周年之际，习近平总书记主持召开中央深改委第三次会议，批准最高人民检察院设立公益诉讼检察厅。随后，最高检正式成立第八检察厅，专门负责公益诉讼检察工作。

在党中央的重视支持下，检察公益诉讼迎来“爆发式”发展。仅2018年，全国检察机关就立案办理民事公益诉讼4393件、行政公益诉讼108767件，通过办案督促治理被污染损毁的耕地、湿地、林地、草原211万亩，督促清理固体废物、生活垃圾2000万吨。截至2018年11月，全国基层检察院实现了公益诉讼办案“全覆盖”。

硕果累累离不开高位推动。新一届最高检党组多次召开会议进行研究部署，强调要把公益诉讼工作作为“一把手”工程切实抓好。

最高人民检察院党组书记、检察长张军提出，要把诉前实现维护公益目的作为最佳状态。实践中，更多的问题通过诉前检察建议得到了解决。诉前检察建议也成为中国检察公益诉讼制度的独创。

最高检作为典型案例发布的北京市海淀区网络餐饮服务第三方平台食品安全公益诉讼案中，检察机关向海淀区食品药品监督管理局发送诉前检察建议后，食药监局积极采取措施，下线问题商户3000余家，成效显著。

今年2月14日，在国务院新闻办举行的中国生态环境检察工作新闻发布会上透露一组数据，环境资源公益诉讼诉前程序行政机关整改率达97%。

检察建议发出后，是否有未能真正落实的？针对这个问题，今年4月，张军检察长提出对2018年的诉前检察建议落实情况进行“回头看”。最高检组织开展公益诉讼“回头看”专项活动，第八检察厅成立6个调研组对这项工作开展专题调研督导。全国各地检察机关也都在“回头看”中发现问题、解决问题，提高公益诉讼办案质量。

破题之后，还有不少文章可做

创新是新时代的精神符号。

我国民事诉讼法、行政诉讼法规定的检察公益诉讼案件范围是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。2018年5月1日，《中华人民共和国英雄烈士保护法》正式施行。同年12月,最高检发布了第13批指导性案例，其中，曾云侵权案是首例检察机关英烈保护民事公益诉讼案例，为检察机关开展类似工作提供了实践依据。英烈保护法实施后，检察公益诉讼保护对象从物质利益拓展到精神层面，法律规定的公益诉讼领域又多了一个。

除了做好法律规定的“等”内理解和掌握外，安全生产、个人信息安全、互联网侵权等“等”外方面，也是人民群众关切、社会反响强烈的问题，需要检察机关有所作为。

法条可以“等”，公共利益不能等。对此，检察机关积极审慎地进行“等”外探索。

比如，浙江省宁波市海曙区检察院针对骚扰电话问题向通信管理部门发出检察建议。之后，经检察机关问卷调查，84.8%的受访者表示骚扰电话明显减少，取得了良好的社会效果。一些地方检察机关在安全生产、互联网等领域积极探索实践，积累了宝贵经验。

在向更广阔领域探索的同时，检察机关也进一步争取各方支持，办案的同时为推动社会治理贡献检察力量。张军检察长反复强调，要树立双赢多赢共赢的监督理念，与其他部门形成良性、互动、积极的工作关系。

今年7月26日，湖北省人大常委会审议通过《关于加强检察公益诉讼工作的决定》，这是第一家省级人大常委会授权检察机关开展公益诉讼“等”外探索。

9月26日，吉林省人大常委会也审议通过了《关于加强检察机关公益诉讼工作的决定》。

此前，黑龙江省人大常委会率先就检察公益诉讼专门作出决定支持检察公益诉讼工作。对于该省小煤矿关闭整治公益保护问题，黑龙江省委书记、省人大常委会主任张庆伟表示，希望检察机关发挥法律监督职能，协助省委省政府整治小煤矿。检察机关迅速行动，对387家小煤矿进行专项调查，发现违法违规和犯罪问题线索132件，小煤矿的问题陆续得到解决。

在黑龙江省检察院检察长高继明看来，整个过程中党委政府给予检察机关莫大支持，这也是司法体制改革的大背景下，检察机关充分发挥法律监督职能，参与社会治理，促进政府依法行政，实现双赢多赢共赢的体现。

中国探索得到了更广泛的认可。联合国副秘书长兼环境规划署执行主任埃里克·索尔海姆曾由衷赞叹：“中国检察官代表公益提起诉讼，甚至可以把政府部门作为被告，这是非常了不起的一个体系。”

检察公益诉讼刚刚走过四个年头，探索永无止境。当代中国正经历着我国历史上最为广泛而深刻的社会变革，为维护社会公益，检察机关将继续担当作为，让检察公益诉讼这项年轻的制度不断前进，继续为世界检察公益诉讼贡献中国智慧和中国方案。（检察日报闫晶晶）