【大检察官笔谈】少捕慎诉慎押刑事司法政策的实践路径

少捕慎诉慎押是党和国家确立的重要刑事司法政策，是宽严相济刑事政策在刑事诉讼程序中的具体要求，具有坚实的社会基础和实践需求。江苏省检察机关依法把握少捕慎诉慎押刑事司法政策内涵，积极创新开展探索，形成了实践样本。结合司法实践，从完善捕诉押司法标准、加强检察管理、健全相关配套措施建设等方面深化落实少捕慎诉慎押刑事司法政策。

改革开放以来，我国经济社会保持长期稳定持续发展，刑事犯罪结构也随之发生重大变化，严重暴力犯罪比例大幅下降，轻罪案件大幅攀升、所占比例不断加大。在这一时代背景下，少捕慎诉慎押上升为党和国家重要的刑事司法政策。这是中央从全面推进依法治国的战略高度，着眼于深入推进国家治理体系和治理能力现代化大局作出的重大部署，是贯彻习近平法治思想的重要举措。检察机关应及时更新理念，切实将少捕慎诉慎押刑事司法政策落实到具体办案中。少捕慎诉慎押刑事司法政策由相对独立又紧密联系的三部分内容组成，贯穿刑事诉讼程序。一是“少捕”，即通过加强对逮捕社会危险性的审查，依法能不捕的不捕，尽可能适用非羁押强制措施，最大限度减少犯罪嫌疑人、被告人在羁押状态下候审。二是“慎诉”，即检察机关通过依法行使起诉裁量权，综合权衡考量法、理、情，依法精准妥帖作出办案决定，对符合法定条件的充分适用相对不起诉，充分发挥审查起诉的审前把关、分流作用。三是“慎押”，即通过羁押必要性审查等方式，及时变更、撤销不必要的羁押。少捕慎诉慎押作为刑事司法政策，要求司法机关在办案过程中对绝大多数的轻罪案件体现当宽则宽，严格、准确、规范把握逮捕、起诉、羁押的法定条件，将刑事强制措施、刑事追诉控制在合理必要的限度内，体现刑法谦抑、审慎的要求，实现惩罚犯罪与保障人权的最佳平衡，最大程度促进社会和谐稳定。

一、江苏省检察机关落实少捕慎诉慎押刑事司法政策概况

江苏省检察机关坚持以习近平法治思想为指引，全面贯彻落实少捕慎诉慎押刑事司法政策，切实更新理念，积极开展探索实践，充分发挥诉前主导责任，在严格依法的前提下着力减少逮捕、追诉、羁押，取得了较好实践效果。主要体现在三个方面：

一是人权司法保障持续强化。2019年至2021年，江苏省检察机关的不批准逮捕率、不起诉率均有所上升，诉前羁押率下降。这些数据的明显升降变化，意味着诉前候审人员被剥夺人身自由数以及剥夺强度大幅度下降，羁押强制措施被错用、滥用的可能性明显降低，人权司法保障愈加有力。

二是受损社会关系得到更好修复。少捕慎诉慎押充分释放了司法善意，减少冲突对立，促使更多犯罪嫌疑人、被告人深刻反省、认罪悔罪，主动赔礼道歉、达成和解、赔偿损失，从根本上有利于修复被破坏的社会关系，消除各类社会不稳定因素。近年来，江苏省检察机关不捕不诉案件和解率稳步提升，刑事案件一审上诉率连续多年下降。

三是司法资源得到更多节省。通过依法减少轻罪案件行为人的诉前羁押适用，缩短羁押时间，审慎刑事追诉，减少了在押人员数量，减轻了看守所、监狱等监管场所的工作负担，节约了因羁押看守而产生的大量公共财力。同时，在落实政策过程中进一步强化案件繁简分流、轻重分离、快慢分道，减少被追诉人与司法机关对立对抗，让办案人员把充足的精力用在疑难复杂案件中，让更多资源用于追诉严重刑事犯罪。

二、江苏省检察机关落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的经验做法

（一）严格适用逮捕羁押措施
加强对逮捕社会危险性的审查，依法能不捕的不捕，严格将逮捕措施作为确保刑事诉讼顺利进行的预防性措施。
第一，构建捕前检警联动互动机制。破除“构罪即捕”思维定式，依托侦查监督与协作配合办公室、政法机关协同办案平台等，动态掌握刑事拘留案件情况，实质化提前介入，增强案件报捕精准度。江苏省检察院与省公安厅会签《重大疑难案件公安机关听取检察机关意见的实施办法》，对犯罪嫌疑人在侦查阶段的强制措施适用提出明确要求，注重充分运用非羁押措施做好捕前分流。2018年以来，全省公安机关刑事案件提捕率、检察机关批捕率逐年下降。如，在一起电信网络诈骗案中，公安机关共抓获犯罪嫌疑人104人，南京市江北新区检察院通过实质化提前介入，建议并推动对40名犯罪嫌疑人不予提请批准逮捕。苏州市检察院出台《关于提请批准逮捕应当提供有关“逮捕必要性”证明材料的规定》，引导侦查人员依法拓宽非羁押强制措施适用范围，审查逮捕重点由定罪向衡量社会危险性转变。
第二，精准量化逮捕必要性。对以社会危险性为核心的逮捕必要性进行严格审查，优化审查逮捕办案模式，细化逮捕适用标准，全面客观评估逮捕必要性，从罪名性质、赔偿谅解、有无妨碍诉讼等方面，精准评估犯罪嫌疑人是否具有逮捕必要性。如，法定刑或宣告刑在三年有期徒刑以下且认罪认罚的，具有初犯偶犯、赔偿谅解、无前科、非累犯等情节的，原则上不捕。对报捕的案件，严格审查案件事实、证据，难以排除合理怀疑的，依法作出存疑不捕决定。2021年，全省检察机关无社会危险性不捕占55.8%。淮安市检察院出台《服务重点企业、护航经济发展检察指引书》，明确民营企业经营管理者等涉企人员涉嫌经济犯罪，法定刑或宣告刑在十年有期徒刑以下的，经办案影响评估后，可以不捕。
第三，加强不捕后释法说理工作。江苏省检察院对不捕后释法说理不充分，引发不必要质疑、申诉的，结合案例定期进行通报，倒逼加强释法说理，促进案结事了人和。针对办理公安机关报捕案件中发现的普遍性、倾向性问题，以类案检察建议形式引导公安机关把好逮捕条件。对不服检察机关不批准逮捕的案件，积极开展公开听证，融通法、理、情，全面做好对当事人的释法说理工作。2021年，全省检察机关共对88件审查逮捕案件举行公开听证，积极引领社会公众跳出对逮捕羁押的认识误区，避免产生“不捕=放纵”等误解。
（二）充分运用不起诉裁量权
严格掌握刑事案件进入审判程序的实体条件和证据标准，对符合法定条件的依法适用相对不起诉，充分发挥审查起诉的审前把关、分流作用。
第一，探索完善起诉必要性审查工作。健全诉前分流机制，更加注重从案件的社会危害性、犯罪嫌疑人的主观恶性等方面考量，强化起诉必要性审查。如，苏州市检察院在全国首创起诉必要性审查机制，出台《强化起诉必要性审查的工作办法》《不起诉工作操作规范》等文件，建立不捕不诉案件听取公安机关意见以及定期联席会议制度，联合制定常见犯罪的不捕不诉标准，倒逼基层公安机关在侦查期间慎用羁押措施。2020年以来，苏州市检察机关刑事案件不起诉率为19.8%，公安机关仅对1件不起诉案件提出复议。在全省检察机关建立不起诉案件听取公安机关意见工作机制，就作出的不起诉决定逐一听取公安机关意见。对公安机关提请复议复核的案件，逐案审查、依法办理。2021年，在全省检察机关不捕不诉率同步上升的情况下，公安机关提起复议复核率同步下降。
第二，规范醉驾案件不起诉工作。近十年来，江苏省刑事案件总数基本保持平衡，但醉驾案件数量和占比逐年递增，案件占比从14.1%递增至30.6%，人数占比从9.8%递增至21.6%。从具体刑事打击政策看，与其他省份相比，江苏省对醉驾案件的打击力度较为严厉，使得部分酒精含量不高、危害性不大的醉驾人员被起诉判刑。针对这一突出问题，江苏省检察院对十年来全省办理的15.8万余件醉驾案件进行调研分析，制发《江苏省检察机关醉酒型危险驾驶案件办案指引（试行）》，明确了醉驾情节轻微与情节显著轻微的认定标准，为该类案件不起诉提供参考依据；针对挪车、交接车辆、紧急送医等争议情形，根据不同的情节明确不同处理意见。指引实施以来，全省危险驾驶案件受理数下降22.8%，不起诉案件数同比上升11.3%。
第三，开展不起诉案件非刑罚处罚规范化试点。为保障少捕慎诉慎押刑事司法政策有效实施，江苏省检察院试点开展了不起诉案件非刑罚处罚规范化工作，明确对被不起诉人可以采取训诫、责令具结悔过、责令赔偿损失和赔礼道歉、移送行政处罚等措施，解决不诉了之的问题，最大限度提升犯罪社会治理效果。2021年6家试点基层检察院共办理相对不起诉案件447件，对382件案件的被不起诉人采取了非刑罚处罚措施，取得积极效果。如，连云港市海州区检察院对拟不起诉人员发出“社区服务令”，将社区考察结果作为不起诉依据，以“不起诉+社区服务”模式促进犯罪嫌疑人“个人合规”。
（三）做实羁押必要性审查工作
全面落实捕后羁押必要性审查制度，及时推动变更、撤销不必要的羁押，有效减少审前羁押人数。
第一，全流程开展羁押必要性审查。加大羁押必要性审查工作力度，防止“一捕了之”，谨防“一押到底”。对逮捕的案件，建立捕后动态跟踪制度，检察人员在审查起诉环节对已羁押的案件至少开展一次羁押必要性审查。2021年，以开展羁押必要性审查专项活动为契机，全省检察机关共对1681名无羁押必要的涉罪人员监督变更强制措施。开展羁押听证61次，听取各方意见，依法准确作出是否适用羁押强制措施的审查决定，并以此为契机不断完善相关制度。
第二，完善羁押必要性审查工作机制。在全省检察机关建立羁押必要性审查日监控、周总结、月通报工作机制，对捕后被判处拘役、管制、单处罚金、免予刑事处罚的案件建立“三查一审视”制度，对办案效果好的典型案例及时总结推广，对应当变更不变更的案例及时反向审视。探索建立羁押必要性审查“三审三听”工作方式，与公安机关、法院形成内外联动机制，实时跟踪社会危险性变化情况，动态掌握案件进展，发现已达成刑事和解、无需补充侦查等不需要继续羁押的犯罪嫌疑人，及时变更强制措施。
第三，研发羁押必要性审查智能办案辅助系统。明确羁押必要性审查量化评估标准，在案件符合条件时，智能办案系统及时提示检察官开展羁押必要性审查，有效提升办案质效。对非羁押的犯罪嫌疑人、被告人使用智能手环等电子监控设施，保障刑事诉讼顺利进行，促进涉案人员及早回归正常生活。徐州市云龙区检察院研发“非羁押人员云监督管理智能系统”，运用区块链技术构建不可伪造、不可篡改和可追溯的区块链式数据结构，实现对非羁押人员的云上动态监管。

三、深化落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的路径

（一）及时调整完善捕诉押司法标准
第一，完善“社会危险性”判断的类案标准和个案差异。司法实践中，社会危险性的判断已成为逮捕必要性审查的核心内容。为此，应围绕自由裁量空间较大的“社会危险性”，以案件类型化的方式细化具体客观标准。同时，还应结合个案情形运用目的解释的方法考量是否存在再犯或妨碍诉讼进行等行为。在“捕诉一体”办案机制下，承办检察官在审查逮捕阶段根据案件审查情况对犯罪嫌疑人进行讯问时，就可以把犯罪嫌疑人认罪认罚的态度作为考量其社会危险性的重要因素；在审查起诉阶段，犯罪嫌疑人已被羁押的，若其认罪认罚态度诚恳且符合取保候审或监视居住适用条件的，承办检察官可以开展羁押必要性审查。
第二，健全相对不起诉裁量标准。检察官裁量相对不起诉的要素众多，包括定罪要素、量刑要素，还有其他要素。这种裁量建立在案件事实和证据已达到法定起诉证据标准的基础上，亦即以对案件事实和证据作出的判断结果（符合起诉条件）为基础的裁量。但司法实践中衡量这些要素时比较随意，导致不起诉的裁量标准各地差异较大。因此，完善规范不起诉裁量标准很有必要。首先，根据违法有责性的轻重以及预防再犯罪必要性的大小判断起诉必要性，即先判断定罪要素，再以犯罪预防必要性大小判断量刑要素；其次，应以是否能够实现社会公共利益作为是否起诉的核心标准；最后，应以建立典型个罪不起诉裁量标准为基础，构建类型化的不起诉裁量标准体系。
第三，适当提高羁押的刑罚条件。可推动立法层面进一步放宽羁押适用的条件，“明确对可能判处三年以上十年以下有期徒刑的行为人，在具有自首、立功、退赃退赔、认罪认罚、预备、未遂、中止等从轻、减轻处罚情节时，社会危险性明显降低，可以适用非羁押强制措施”。检察机关应以认罪认罚从宽制度实施为契机，重点推动可能判处三年有期徒刑以下刑罚案件犯罪嫌疑人的非羁押化实践。对于社会危险性不大、可能判处十年有期徒刑以下刑罚的非暴力犯罪行为人，逐步稳妥实现以羁押为例外，以非羁押为常态。
（二）发挥检察管理在捕诉押中的导向功能
一方面，科学设置有利于少捕慎诉慎押的办案程序。尽力避免办案程序对检察官适用少捕慎诉慎押刑事司法政策的反向钳制，简化审批手续，让其有更强意愿适用宽宥的刑事司法政策。如，当前一些地区为降低司法办案廉政风险，对不起诉案件设置了多重审核把关程序，导致检察官不敢不愿承担办案责任，出现了“可捕可不捕的捕、可诉可不诉的诉”的不良倾向。这需要为检察官进行制度性“松绑”，严格落实司法责任制工作要求和检察官权力清单，减少不必要的额外程序。
另一方面，充分发挥检察人员考核机制的“指挥棒”作用，切实将少捕慎诉慎押刑事司法政策的适用等体现到考核中。优化相关考核指标设置，细化区分评价性指标和统计性指标，引导检察人员更好贯彻司法新政策。增加更多正向激励指标，设立检察官定期进行羁押必要性审查的考核指标，加强对延长侦查羁押期限的实质性审查指标的考核。提高相关考核指标权重，对于承办检察官根据授权作出不捕不诉决定的，以及提出不捕不诉意见被采纳的，考核中应予以充分体现。对不捕不诉案件适度开展质量评查，避免多层级多部门对同一案件重复评查，减少承办检察官不必要的工作负累。
（三）健全少捕慎诉慎押配套措施
第一，稳慎在速裁程序案件中推行刑拘直诉。速裁案件因侦查、审查起诉办案期限短，可以引进刑拘直诉模式，对犯罪数额较小的盗窃、诈骗、抢夺等犯罪，公安机关不再对犯罪嫌疑人提请逮捕，而是在7天的刑事拘留期限内完成包括侦查、移送审查起诉、起诉在内的全部工作，在提升办案效率的同时，最大程度减少逮捕比例。为不减损犯罪嫌疑人权利保障，应规范刑事拘留期限的适用，并严格限缩刑拘直诉案件的适用范围。
第二，积极探索不起诉案件非刑罚处罚规范化机制。作为审前程序的主导者，检察机关应积极探索刑罚替代措施。2019年最高检《人民检察院刑事诉讼规则》对酌定不起诉案件中检察机关适用非刑罚处罚措施作出了明确规定，可依据刑事诉讼法第177条第3款以及《人民检察院刑事诉讼规则》第373条、第374条、第375条等规定，围绕训诫、责令具结悔过、赔礼道歉、赔偿损失、提出检察意见等方式开展积极探索，细化处罚范围、标准、程序等。
第三，完善羁押必要性审查的权能体系。刑事诉讼法第95条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民检察院仍应当对羁押的必要性进行审查。对不需要继续羁押的，应当建议予以释放或者变更强制措施。”这一规定凸显出检察机关在羁押必要性审查中“权力能力”不足的问题，“建议权”制约了法律监督职能的发挥。批准和决定逮捕的权力专属于检察机关和法院，同理，羁押必要性审查的撤销和变更亦应由检察机关和法院作出终结性的决定。建议立法进一步赋予检察机关羁押必要性审查后变更强制措施的决定权，与现行建议权互为补充，强化羁押措施适用法律监督的刚性。
（作者为江苏省检察院党组书记、检察长刘华。本文节选自《人民检察》2022年第4期）