检察机关执法规范性文件的价值探索
韩城市人民检察院 高北慰
检察实务中，检察机关执法规范性文件因其有效融合了法律规定以及一定时期内国家对某一领域法律执行的政策导向，在检察办案中被广泛适用。近年来，各级、各地检察机关不断加强执法规范性文件制定和检察机关内部监督管理工作，取得了一定成效。但制定规定缺乏法律依据合法性欠佳、照抄照搬上级规定创新性不足、重制定轻执行事后执行乏力有效性有限等现象还不同程度地存在，增加了工作负担，延误了工作效率，还损害了检察机关的司法公信力。笔者结合检察工作实践和规范性文件应用，进行了研判和思考。
一、什么是检察机关执法规范性文件
国务院办公厅2018年《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》明确，规范性文件是指除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关及法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。
以上文所述，可以将检察机关执法规范性文件归类界定为：检察机关在法定职权范围内，依照法定程序制定并公开发布，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内相对稳定、能够反复适用的检察工作措施、决定、命令等文件的总称。
“执法”突出的是检察机关的法律监督属性，强调的是检察机关作为司法机关在办案工作中对国家法律的贯彻实施，并非日常理解中对行政权限的执行。“公开发布”根据执法规范性文件的具体内容应当既包括对社会大众公开发布，也包括在检察机关内部公开发布。总的来说，执法规范性文件具有很强的法律政策意义，法律总体限定执法规范性文件，执法规范性文件是法律的具体执行，执法规范性文件的发展延伸法律，又反向成为广义上的法的渊源，二者相辅相成，相融共生。
二、检察机关执法规范性文件的价值
（一）合法性
作为宪法授权的法律监督机关，检察工作是否合乎法律既有规定，这直接关系到检察工作的正当性问题，也关系到检察机关的宪法定位。因此，在执法规范性文件制定过程中，合法性是首要考量因素，同时，基于执法规范性文件类似立法的性质，根据立法体系化的要求，合法性审查也是执法规范性文件审查的当然之意。
一般而言，对执法规范性文件的合法性审查应重点审查六个方面。一是制定主体是否合法。即执法规范性文件的制定主体是否是法定的职权部门。根据2018年修订的《人民检察院组织法》和2020年版本的《人民检察院检察委员会议事和工作规则》，检察机关执法规范性文件应当以检察院的名义制发。因此，制定规范性文件应与各级检察机关的检察权限相匹配。二是制定文件规定是否逾越权限。即文件规定制定主体是否在其法定职权范围内、法定权限内进行制定。三是法律保留的审查。《立法法》第8条、9条明确了法律保留事项。其中有关犯罪和刑法、对公民政治权利的剥夺和现实人身自由的强制措施和处罚、司法制度等属于法律绝对保留事项。对于以上这些事项，检察机关均无权制定执法规范性文件。四是是否与上位法抵触。包括不能与上位法、与法律原则、法治精神相抵触，不能没有法律依据而违法增设公民的义务或限制公民的权利。五是制定程序是否合法。当前我国尚未制定统一的关于制定规范性文件的程序性规定。就检察工作实际而言，执法规范性文件的制定程序根据其效力层级有所区别。如最高检的司法解释，由于其准立法性质，有着相对成熟严格的制定程序（《规范和细化司法解释工作规定》）。到地方检察机关，主要依照《人民检察院组织法》和《人民检察院检察委员会议事和工作规则》的原则性规定执行，按照检委会的审议程序办理。但客观来说，存在少数执法规范性文件未按要求提交研究室进行事前审查，以及未提交检委会审议等问题。六是制定的内容是否合理。在现代法治社会中，执法规范性文件的合理性是实现良法善治的题中之意。合法性审查和合理性审查共同构成了规范性文件审查的基本内容，合理性审查是对合法性审查的必要补充。
近年来，宪法在我国法治体系中的重要作用得到进一步强化。在执法规范性文件的合法性审查语境下有一个绕不开的话题：合宪性审查。我国宪法明确全国人大及其常委会有监督宪法实施的权力，但没有对合宪性审查主体进行明确。实践中，虽然我们开始重视合宪性审查，但关于合宪性审查的实体规范和程序规定都不完善。现实语境下的合宪性审查更多指向的是位阶较高的由全国人大及其常委会制定的法律，而在法律未被判定为违宪的情况下，依据相关法律制定执法规范性文件是符合宪性要求的。因而当前我们在讨论检察机关执法规范性文件的合法性审查问题中，可以不必过多的讨论合宪性审查问题，而只需重点关注普通意义上的合法性即可。
（二）创新性
实践中，执法规范性文件制定的动因根据制定主体层级的差异有所区别。最高检在制定司法解释等在全国范围内适用的执法规范性文件中，主要是基于维护国家长治久安、社会和谐稳定等国家大局层面的考虑。制定过程中坚持“宜粗不宜细”的立法原则，其看重的是规范性文件的普遍适用和反复适用。因而执法规范性文件是否具有创新性几乎不在其思域范围之内。作为基层检察机关，司法实践中直面具体检察业务，需要处理的是纷繁复杂的、盘根错节的社会关系，是与理想化的法律规制情形有很大区别的具体情形。特别是随着社会的日益发展，人少案多、人少事多的矛盾在基层检察院始终是未得到有效解决的现实问题。如何更好地结合具体实际高效依法办理各类检察业务，是各地检察机关不得不认真思考的问题。在这一过程中，各地检察机关在现行法律框架下，创新工作方法、工作机制，提高工作效率的主观能动性不断得到强化。
此外，强调执法规范性文件的创新性可能反哺检察理论建设。通过对执法规范性文件的创新性的深入挖掘，对一些法律空白领域的进一步探索，有利于进一步搞清楚一些检察实务中长期看似理所应当但实际上又不明就里的检察基础概念。如什么是“监督”？如何监督？因此，可以说加强对检察机关内部执法规范性文件的创新性审查有利于完善检察制度和检察体系，有利于推进检察权运行和检察事业的发展。
具体到如何开展创新性审查，笔者认为应当坚持“积极、稳妥、可控、有效”的原则，重点从执法规范性文件的工作理念、工作机制、工作方法以及是否填补规范空白等四个方面审查创新性。既要注重在同一时空范围内与全国各地检察机关的横向比较，与上级检察机关的纵向比较；还要坚持历史的、发展的眼光，认真审视执法规范性文件与以往的执法规范性文件在时间轴上的创制意义。
（三）有效性
执法规范性文件审查工作中对执法规范性文件有效性的审查，侧重点在于对执法规范性文件执行效果的预判和事前评估。只有真正对司法实践、对检察办案工作能产生正向推动力的执法规范性文件才是需要探讨和研究的重点。执法规范性文件有效性的审查正是旨在将对检察实务帮助不大、甚至可能起反作用的执法规范行性文件进行事前筛查、过滤、淘汰。
一方面，有效性审查是基于立法经济的考量。这里的立法是广义的立法，并非法定立法机关的正式立法。徒法不足以自行，法律的生命力在于实施。制定执法规范性文件的最终目的也在于具体执行。而施行法律、执行文件需要耗费人力、物力等各种社会资源。倘若最终施行的文件根本达不到理想的治理效果，则是社会资源的巨大浪费。因此，有必要于事前进行有效性评估，淘汰掉那些有效性欠佳，操作性不足的执法规范性文件。
另一方面，强调执法规范性文件的有效性是由执法规范性文件本身的属性决定的。法律规定除了定分止争这一实际功能，还兼具预防教育、倡导社会新风的宣示意义。较之于法律，执法规范性文件作为检察机关履职行权的重要方式，是检察机关履职行权的工作规程、操作指南，其更多强调的是对法律定纷止争规则的具体细化落实，即对法律的具体执行。从这一角度，有效性问题直接关系到法律的施行效果和法律的遵守效果，是判定执法规范性文件是否有意义，是否有必要的重要指针。
最后，对执法规范性文件进行有效性审查是检察机关践行法治实践、推进法治进程、展现检察作为的重要手段。如何更好推进国家治理体系和治理能力现代化建设，富有实效的执法规范性文件就是检察机关适应新时代要求在司法实践中不断完善检察手段、提升检察服务、优化检察产品的具体体现，体现了检察机关对推进国家治理体系和能力现代化建设的不懈努力。也只有在每个切实有效的法治实践中，我们才能够更好地优中选优，建立富有成效的规范性文件和工作机制，不断深化我们国家治理体系和治理能力的现代化建设进程，努力实现党和国家的长治久安，实现社会的和谐稳定，实现人民的幸福安康。
