一、检察建议的涵义与分类
从广义上讲，司法建议包括检察机关发出的检察建议和法院发出的司法建议。本文是作者从狭义方面来讲的检察建议，最高人民检察院2019年2月26日发布新修订的《人民检察院检察建议工作规定》，对检察建议的性质进行了界定：“检察建议是人民检察院依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政，预防和减少违法犯罪，保护国家利益和社会公共利益，维护个人和组织合法权益，保障法律统一正确实施的重要方式。”
检察建议不具有法律强制力，属于建议性文书。它提出的对象是人民检察院所办理案件的涉案单位、本级有关主管机关，也可以是其他的有关单位，提出范围十分广泛。它可以在履行对诉讼活动的法律监督职责中提出，也可以在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护等情形时提出，还可以在办理案件中发现社会治理工作存在问题时提出。检察建议事项的调查核实期限一般应当在检察长作出决定后两个月以内，情况紧急的应当及时办结。
上述《规定》对检察建议的类型和适用范围作了划分。检察建议分为再审检察建议、纠正违法检察建议、公益诉讼检察建议、社会治理检察建议和其他检察建议。
再审检察建议是人民检察院对同级人民法院确有错误的生效裁判和损害国家利益、社会公共利益的调解书进行监督的一种方式。纠正违法检察建议主要适用于对人民法院审判活动和执行活动中的违法问题以及公安机关、刑罚执行机构等的执法活动中具有普遍性、倾向性的违法问题进行监督。公益诉讼检察建议是人民检察院在行政公益诉讼诉前程序中督促行政机关依法履行职责的方式。社会治理检察建议主要针对履行检察职责中发现的社会治理、单位管理等漏洞，向有关方面提出的完善治理、加强管理的建议。
不得不说，这项制度建立以来，人民检察院通过科学合理发送检察建议书，实现了刑事、民事、行政、裁判执行等方面的司法全方位监督，在公益诉讼领域督促行政机关对国家利益和社会公共利益的保护，更是拓展了在辅助推进改善社会治理方面的积极作用，使宪法中赋予人民检察院的法律监督拳拳到肉，掷地有声。
二、我院检察建议的现状分析
（一）检察建议制发的情况
2017年1月至2019年9月，我院共制发检察建议348份。考虑到检察机关原先的反贪、反渎部门转隶问题，该数据统计没有实质意义，因此该数据未计算在内。根据统计数据情况看，2017年118件，2018年113件，2019年117件，其中，刑事执行检察部门每年制发检察建议数量稳定且采纳率较高；民事行政检察部门制发数量较高，新业务公益诉讼的检察建议制发数量较高，很多都取得了很好的法律效果和社会效果；刑事检察部门包括侦监、公诉业务，制发的检察建议数量，相对于其他业务部门数量差距很大。
（二）呈现的特点
1、各业务部门制发的检察建议工作开展不均衡。刑事检察业务部门整体制发的检察建议数量少，而且类别集中，主要发送对象是公安局、党委及政府部门、行政执法机构等。而民行、公益诉讼业务，制发数量多，且发送类别众多，涉及到法院审理的各个诉讼环节以及检察机关的批捕、审查起诉环节等。出现这一情况主要由于各部门的工作职能不同，还有考核因素的影响，以及发送对象对检察建议的重视程度等。
2、从发送形式看，主要采用书面送达为主，宣告送达占很少数比例。制发的检察建议一般都是一对一，即一份检察建议发给一个部门的情况，针对性较强；宣告送达方式仅有一例，但是这种新型的宣告方式是对检察机关法律监督的一种创新强化，正在被慢慢接受和适用。
3、从检察建议的采纳率、回复情况以及跟踪来看，这些检察建议的回复率普遍偏低，有些虽然未回复但实际已被采纳的检察建议占据很大比例。
三、检察建议制发中普遍存在的问题
（一）重视程度不够，相关规定没有落实到位。按照人民检察院检察建议工作规定第十七条、第二十一条、第二十六条、第二十七条规定，法律政策研究部门、检委会、案管部门需要对本院制发的检察建议进行审核、备案、评估落实情况、流程监控和分类统计，定期组织质量评查和分析。但是这些规定都没有很好地落实，办案部门也没有进行规范的数据统计工作，部门间的衔接工作机制不够完善，造成检察建议数据统计工作混乱、不完善。
（二）检察建议重数量轻质量、缺乏刚性、说理有待加强。大部分检察建议都是针对个案提出，形式也大同小异，有的为了完成考核任务随意找个案件制发，极大地影响了检察建议的质量。有的虽然制发了检察建议，只重视数量，但是内容空洞、形式单一，没有进行高质量的说理，建议的改进措施不实际不具体，刚性不足，执行力不足，造成被建议单位不认同，接受度不高，影响其整改的积极性。对于普遍性存在的问题缺乏经验总结，适当制发覆盖面广的检察建议，同时采用宣告送达方式取得办理一案、治理一片的效果，提高检察建议的普遍适用性，强化落实法律监督责任。
（三）检察建议的跟踪、督促落实不到位。受检察机关工作任务重，人员少的影响，很多办案人员对检察建议一旦发出后就算完成任务，有的不跟踪回访落实情况，有的碍于单位关系走形式，有的对问题视而不见，不帮助解决困难等，都使得检察建议形同虚设，失去了存在意义。发出一份检察建议只是问题的提出，被建议者对该检察建议的反馈接受情况如何，内容是否详实得当、切合实际，是否能够真正解决存在问题，才是检验一份检察建议质量、效果好坏的标准。
（四）对纠正违法通知书和检察建议书的认知存有差别。有的把纠正违法通知书统计在检察建议数据中，有的则把两种区别开来。在基层院的刑事办案中，实际发送给法院或者公安局的纠正违法通知书众多，往往针对的问题是违反了刑事诉讼法中的某一条规定而制作，内容简单、形式单一，从我省对检察建议工作的意见规定“对刑事个案办理中具体违法行为，应当以提出纠正违法意见的方式进行监督纠正”，而对于普遍性、倾向性的问题以及制度、管理不完善等大问题适合提出纠正违法的检察建议，笔者认为前者不是检察建议的一种，仅仅是一种纠正违法意见，制发纠正违法通知书予以告知并要求回复。
四、关于检察建议的改进与意见
（一）加强自身重视，将检察建议作为刑检工作外延的触手
“检察建议”的落实难确实是一个头号顽疾，难在一些被建议单位收到检察建议后将文书置于柜中视而不见，心想蒙混过关，有的直到被提起公益诉讼对簿法庭才能被震醒。检察建议对象有的源于工作上长期的惰性，害怕解决落实起来有困难，强调客观理由，能推则推，能拖就拖；有的甚至认为检察机关本职就是刑事犯罪审查，办案之外提这些都是多管闲事；有的出于理解认识上的偏差，认为检察机关的建议不是硬性要求，我们只要不触犯刑罚，就不用受制于刑诉环节中，听不听由我。
最高检“一号检察建议”给广大检察机关做了一个很好的表率，在与教育部合作下，检察机关进校园多层次、全方位开展未成年人保护方面的良好社会效果证明，事在人为，路在脚下。“一号检察建议”就是社会治理在检察环节的标本兼治，是检察机关学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想重在实践、贵在落实的生动体现。万事开头难，做事就怕认真二字，如果仅仅因为检察机关失掉了曾经的“两反”自侦权，就觉得没有动力去做检察建议的完善加强，就是典型的惰性思想作怪了。笔者认为一方面要做好制度细化运作，加强检察建议的实效性，一方面也要从自身重视做起，将检察建议工作同样置于刑事诉讼程序中的重要环节，将检察建议作为全院的一项重要工作去落实，不仅要做刑事审查工作的数据考核，还要将检察建议的送达数量、回复率、执行情况等数据计入单位全年的工作考核，鞭策激励大家去推进这项工作。刑事案件并不是单纯帮助被害人伸张正义，惩罚触刑加害人，还要更多考虑社会公共利益是否有完善和维护的空间，检察机关不仅要办好案，更要以案促改，实现全方位的法律监督。如果社会管理的漏洞不补上，那么类似的刑事犯罪和社会悲剧终将循环发生，这都不是我们愿意见到的结果。发送检察建议是宪法赋予我们的权力，也是我们检察机关的职责所在，如果我们自己都不重视，树立起权威，就不会让被建议对象所信服。
（二）以工作细则为基石，将检察建议闭环运作
检察建议不具有强制性，作为一种“建议”，不应赋予其过多的强制力，被建议对象很有可能选择置之不理，导致检察建议效果落空，法律监督功能难以实现。笔者通过走访对此先行一步的兄弟院，总结了他们的成功经验，在此阐述认为科学合理的章法：通过制定“检察建议”工作实施细则，一方面，明确规定“检察建议统一留痕全程监督制度”。将检察机关提出的“检察建议”，纳入统一业务应用系统进行管理，统一留痕、全程监督，定期按月、季度向同级党委和人大及其常委会报告本院的检察建议工作、重点监督案件办理情况，主动接受其监督，提高检察建议的政治站位，争取地方党委重视和人大支持，在实践履行中得到他们的协调和配合。另一方面，细化“三步走”的工作流程：一是承办检察官在收到被建议单位的反馈回函之日起一个月内应当对“检察建议”效果进行评估并制作检察建议效果评估报告。二是经过评估，被建议单位对建议落实、整改不到位的，经检察长批准后，检察机关可以采取包括“约谈被建议单位有关负责人”等方式督促、协助被建议单位整改落实。三是被建议单位在规定期限内无正当理由不采纳建议或逾期不答复的，承办检察官应当制作《督促落实检察建议通知书》，报检察长决定后，送达被建议单位，并可以将相关情况报告上级人民检察院，通报被建议单位的上级机关、行政主管部门或者行业自律组织等，督促落实检察建议。其中对于事关本地区经济社会发展、民生事业改善等重大事项的检察建议，被建议单位不落实、不整改、不采纳、不答复的，检察机关可以提请同级人大常委会督促检察建议的整改落实，对符合提起公益诉讼条件的，应当依法提起公益诉讼，对于构成违法违纪或者犯罪的，应当及时将有关线索移送同级纪检监察机关、公安机关或者被建议单位的上级主管部门处理；属于法律规定的由人民检察院立案侦查的，应当依法立案侦查。
（三）加强“检察建议”法律文书的释法说理
“检察建议”的书面形式就是“检察建议书”，如同人民检察院的“起诉书”、“抗诉书”和“纠正违法通知书”一样，检察机关的“检察建议书”就是法定的法律文书。然而，就目前检察系统对“检察建议书”的规范要求而言，其“释法说理”的内容并未放在重要的位置，且相关规范性文件的规定对“检察建议书”的重点说理范围仅限于民事、行政检察监督的范畴。这种现状势必对各级检察机关从事“检察建议”监督的检察人员常常由于“无章可循”或缺乏“可操作性”而无所适从。“检察建议书”就是一种法定的检察法律文书，其释法说理就是一种必然的基本要求。检察建议无论是建议提起再审、纠正违法还是提起公益诉讼等，都应当在其中切实做到：
1、阐明事实。要根据人民检察院所认定的案件事实及相关证据，对证据的客观性、合法性和关联性进行必要分析，说明采信和不采信的理由。
2、释明法理。要结合法律文书的具体内容和结论，对人民检察院所作决定依据的法律、司法解释条文的具体内容予以列明，解释法律适用的理由和依据。
3、讲明情理。说理要注重法理情的有机结合，释之以法，动之以情，晓之以理，增加司法温暖，让被建议对象理解所提问题的必要性和合理性，加强司法办案的人文关怀和社会效果。
（四）将“检察建议”的实际履行效果纳入考核
修正后的《中华人民共和国检察官法》特别规定：对提出检察建议效果显著的应当给予“奖励”。该法条对检察官应当给予奖励的事项包括：1、公正司法，成绩显著的；2、总结检察实践经验成果突出，对检察工作有指导作用的；3、在办理重大案件、处理突发事件和承担专项重要工作中，做出显著成绩和贡献的；4、对检察工作提出改革建议被采纳，效果显著的；5、提出检察建议被采纳或者开展法治宣传、解决各类纠纷，效果显著的；6、有其他功绩的。很显然，要实现对检察官优秀表现给予奖励的立法目的，就必须坚持对检察官日常的职务行为进行必要的考核制度。
就有关检察建议的考核而言，自然就必须落实检察建议的追踪机制。这就如同对检察官所办理的案件向人民法院提起公诉、抗诉或公益诉讼之时，案件并未结束而只是程序的启动，至于案件的最终结局如何、效果怎样，都有待对这些工作进行跟踪考核。检察机关发出检察建议后，在落实追踪中联合监察委员会及相关职能部门，促使被建议对象对相关违法情形进行改正，当被建议对象拒不改正时，依法提起公益诉讼，涉及公职人员存在渎职行为，将相关人员移交监察委员会处理，增加检察建议实践运作的整体联动性。（王江茹 陈旭洲）
富平检察头条
富平检察微博
富平检察微信