关于行政强制措施检察监督的思考

    行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人、其他组织的财产实施暂时性控制的行为。行政强制措施作为涉及公民人身、财产权益较为密切的一种具体行政行为，在制止违法行为，控制危险扩大，有效促进管理社会管理的同时，也存在运行失范的现象。

    党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中明确提出了要“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”的要求。该《决定》在充分考虑检察机关自身监督能力和行政执法现状的情况下，扩大了对行政强制措施进行司法监督的主体范围，为检察机关监督行政强制措施提供了明确依据。因此，检察机关应当立足自身定位，充分发挥法律监督职能，认真贯彻落实《决定》部署，积极构建符合我国国情的行政强制措施监督制度，实现对行政强制措施的检察监督，以应对现实需求。

    一、检察机关对行政强制措施实施法律监督的必要性

    （一）行政强制措施运行失范现象的大量存在

行政强制措施是行政机关进行行政管理时被广泛运用的行政执法手段，其具有涉及领域广泛、实施主体多元、执法环境复杂、与人民群众关系密切、强制力度较大以及部分措施兼具即时性处分等特点。虽然《中华人民共和国行政强制法》对行政强制措施的种类、程序等内容进行了规范，但由于立法与监督上的不完善，导致实践中行政强制措施运行失范现象大量存在，严重影响了行政强制措施功能和作用的发挥。实践中，其运行失范主要表现在:实施主体较为混乱，存在多头实施，主体责任划分不清，权限不明现象；实施程序不严格，尤其是紧急情况下程序的滥用；违法设立行政强制措施的种类和执行方式、违反法定程序采取行政强制措施、滥用行政强制措施、超范围采取行政强制措施、超时限采取行政强制措施，以及以行政强制措施代替行政处罚等情形。

    （二）行政强制措施救济途径有限且存在缺陷

    根据目前我国的法律规定，公民在人身权利和财产权利受到行政机关侵害或者认为存在违法行使行政权的情形，可以通过行政复议或行政诉讼等途径予以救济。在我国，行政复议原则上是书面审理，缺乏公开性，行政复议程序没有质证、辩论等环节，其实质是行政机关的一种内部监督方式。在实践中，因其维持率较高，其公正性和复议结果受到群众的质疑。行政诉讼对维护公民、法人的合法权益有一定的积极作用，但对行政诉讼相对人来说，诉讼过程耗时长、专业强、成本高。加之，作为被告的行政机关处于绝对的强大地位，以至于当前我国司法机关对行政权的监督毫无起色。

    （三）进行社会主义改革的需要

    我国80%以上的法律由行政机关执行,行政权是国家权力体系中最活跃、最难以制约的部分，在矛盾焦点极易被放大并迅速传播的网络大环境里，行政强制措施若运行不当，易加剧行政机关与相对人的对立，激化社会矛盾，引发群体性事件，形成社会不和谐因素。而我国改革已进入攻坚区、深水区，需要稳定和谐的大环境。因此，加强对行政强制措施的监督，防止行政强制措施运行失范，对于防止群体性事件的发生，维护社会稳定具有较大的现实意义和政治意义。

    二、检察机关对行政强制措施实施法律监督的可行性

    1、检察机关独特的法律监督地位

    《宪法》规定了检察机关是我国唯一的、专职的法律监督机关，明确了检察权、行政权和审判权的三权分工和职责，使得检察机关的监督地位具有更高层次上法律规范的支持。检察机关作为法律监督机关，从《宪法》层面讲，其对法律实施的任何问题都可以进行监督。但实践中，检察机关的法律监督权更突出的体现在对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼进行审判监督，囿于行政权的强势地位看，对行政强制措施的监督几乎处于空白。检察机关独特的法律监督权并未充分发挥作用。今后，必须充分挖掘法律资源，发挥检察机关的监督作用。《行政强制法》以及其它法律都对行政机关行使行政强制措施的实施条件、程序等问题进行了规定，旨在将行政强制措施控制在必要的范围内，作为我国唯一的、专职的法律监督机关，检察机关必须肩负起对这些法律、法规执行情况进行监督的法定权力，必须积极履行法律赋予的监督职责。

    2、党中央对检察机关监督行政强制措施大力支持

    党的十八届四中全会的《全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出了要“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”的要求，阐明了“检察机关行使监督权”的一种重要形态--对行政强制措施进行检察监督，《决定》明确提出了对行政强制措施进行检察监督。除此之外，中共中央、国务院出台的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》中明确规定：“检察机关对在履行职责中发现的行政违法行为进行监督，行政机关应当积极配合”。之后，最高人民检察院在贯彻《决定》等相关文件中，都多次强调了要加强对涉及公民人身与财产权的行政强制措施的司法监督问题。

    3、检察机关特有的监督优势

    一是检察机关具有中立性。检察机关不依附于行政机关、与行政机关没有隶属上的关系，这就可以保证检察机关在监督上的客观性和公正性。二是检察机关的威信和声望适合承担监督任务。在我国，长期以来检察机关始终与惩治、打击犯罪紧密相连，在普通百姓的观念中，检察机关是追究违法犯罪的，打击黑恶势力的，具有较大的威慑力。而检察机关介入对行政强制措施的监督，出于对追究犯罪的畏惧心理，被监督的单位往往会重视并自觉纠正违法的行政行为，监督效果较好。三是检察机关开展行政公益诉讼效果影响。2015年7月1日全国人大常委会授权最高人民检察院开展为期两年的检察机关提起公益诉讼试点工作，在试点期间，试点地区检察机关共办理公益诉讼案件9053件，得到社会各界充分肯定。2017年6月27日全国人大常委会通过修改了《行政诉讼法》的决定，正式建立检察机关提起行政公益诉讼制度。这一制度的确立，既是对两年试点工作的总结，又是检察机关强化法律监督职能的体现，同时也对检察机关探索开展行政强制措施检察监督具有重要的参考价值。

    三、检察机关对行政强制措施施行法律监督的制度构建

    （一）参照检察公益诉讼试点模式，先期开展试点工作

    该项工作需要在实践中探索，从制度层面上来建立健全。因此，可参照检察公益诉讼试点的模式，由全国人大常委会出台《授权检察机关开展对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施进行监督的决定》，经授权后，检察机关在各个试点开展工作。在进行试点时，可出台《人民检察院进行行政强制措施监督试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》），在《实施办法》中要把握好以下几个原则。

    （1）以当事人申请监督为主，依职权启动为辅。基于检察监督的谦抑性理论，一般而言，对行政强制措施的检察监督，监督程序启动应以受理公民、法人和其他组织的控告、申诉为主，依职权介入为辅。我国《行政复议法》和《行政诉讼法》规定：如果对行政处罚等不服，可以进行行政复议或行政诉讼，若当事人选此途径来维权，检察机关则不必开展检察监督。如果当事人已选择上述途径并对最终结果仍不服，请求检察监督，检察机关可以依法对行政强制措施实行检察监督。同时，检察机关作为国家利益和公共利益的代言人，当发现违法行政强制措施系类行为或者带有普遍性，以及侵犯了众多人权益的时候，不可能也不应该视而不见置若罔闻，有必要依职权介入监督。

    （2）以事后监督为主，事前事中监督为辅。所谓事后监督，即行政机关作出行政处罚之后，行政处罚如侵害当事人利益，则可开展检察监督。检察监督应不影响行政机关正常的执法活动，也不可以监督代替执法。对可能造成重大损失、引发群体性事件或受行政机关的主动邀请，可进行事前事中监督。

    （3）以有限监督为主，全面监督为辅。要监督就要突出监督重点，不能“眉毛胡子一把抓”。对与群众生活联系紧密的部门，如公安、工商、食品、药监、卫计、环保、城管等行政执法等部门作为监督重点。同时，在监督的内容上不同的阶段有不同的侧重，事中监督应当以程序监督、合法性监督为主,辅之以实体监督、合理性监督。事后监督偏重于纠正实体错误,因行政强制措施已经处罚完毕，许多程序已无法回转，更应注重监督行政强制措施的实体处理上是否、合法、合理，故应以实体监督和合理性监督为主，辅之以程序监督、合法性监督。

    （二）总结试点经验，待条件成熟，修改完善相应法律

    目前，只有中央纲领性文件中涉及赋予检察机关行政强制措施检察监督权，尚未上升到立法层面，不具有法律的刚性约束力。因此，待试点结束后，条件成熟修改相应的法律。从立法上层面，确立检察机关对行政强制措施的监督职能。

    首先，修订《检察院组织法》。该法中缺乏检察机关对包括行政强制措施在内的行政权行使的监督职能。因此，在《检察院组织法》中将检察机关对包括对行政强制措施等行为进行监督的职权作出规定，并规定行使这些监督职权的方式、程序等。其次，制定司法解释，时机成熟修改《行政诉讼法》。现行《行政诉讼法》是2017年修订的，短期内对其进行再一次修订不够现实。比较可行的方案是，试点结束后，最高人民检察院在总结试点经验的基础上，全面评估试点工作的实际效果，提请全国人大常委会做出关于在全国范围内开展对行政强制措施的检察监督的决定，解决试点结束后的法律依据问题。两高可以就正式决定联合进行制定司法解释，待时机成熟时，再行对《行政诉讼法》进行修改。

    （三）建立行政强制措施检察监督调查人才库，保障检察监督适应现实需要

    目前基层检察院民行检察部门整体力量配备较低、人员少、装备差，加之，行政强制措施检察监督调查工作本身特有的困难。因此，为保障检察监督适应现实需要，可效仿西安铁路运输中级法院建立环境资源审判技术专家库的做法，建立行政强制措施检察监督调查人才库，实行分级管理。在办理案件过程中，区别不同情况从人才中抽办案人员参加，形成平时各自为战，关键时同一调配的工作格局。

    检察机关对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施进行监督,是贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神的重要举措。党的十八届五中全会明确要求必须坚持依法执政,加强法治政府建设,实现政府活动全面纳入法治轨道。我国宪法和人民检察院组织法明确规定,人民检察院是国家的法律监督机关。检察机关在行政执法和诉讼过程中的地位是中立的,由检察机关开展这方面监督更具合理性,检察机关拥有这项监督职权,既能弥补司法监督中的短板、完善监督体系,又能让公民在行政复议、行政诉讼之外,增加一个司法救济的新渠道。参照检察公益诉讼试点的模式，由全国人大常委会出台《授权检察机关开展对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施进行监督的决定》。经授权后，检察机关开展试点工作，在总结试点经验的基础上，待其他条件成熟后，再对人民检察院组织法等法律作出相应修改。如此，对加快法制建设，提升司法权威性，促进和谐社会的构建都有重要影响和意义。（胡新爱）