民事执行监督中存在的问题及完善机制几点思考

随着2012年修订的民事诉讼法的颁布实施，法检两院关于检察机关是否有权对民事执行实行法律监督的争议已尘埃落定，检察机关对民事执行活动实行法律监督有了明确的法律依据。人民群众对检察机关在民事执行活动中法律监督作用也寄予很高期望，但在实践中民事执行监督存在案源少、监督方式单一、监督权的约束力不强等困难，致使检察监督职能未充分发挥作用。本文以基层检察院在民事执行监督中遭遇到的困难为视角，浅析其产生原因，并就如何完善民事执行监督提出自己的几点建议。

一、基层检察机关民事执行监督中存在的问题及原因

随着修改后民诉法的颁布实施，检察机关对民事执行活动实施监督有了明确的法律依据，但在实践中，基层检察机关在具体监督过程中仍然面临诸多问题，制约了民事执行监督工作的开展。

（一）受案渠道狭窄，案件数量少

根据《最高人民法院最高人民检察院关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》（以下简称《规定》），民行执行监督启动方式有两种，即当事人申请与依职权发现。但在实践中，由于民行宣传工作不到位，导致广大群众对民事执行检察监督的知晓度不高，进而导致当事人申请监督案件较少。同时，根据《规定》第七条“具有下列情形之一的民事执行案件，人民检察院应当依职权进行监督：（一）损害国家利益或者社会公共利益的；（二）执行人员在执行该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等违法行为、司法机关已经立案的；（三）造成重大社会影响的；（四）需要跟进监督的。”之规定，检察机关依职权监督的案件亦有限。

（二）监督方式单一，监督权的约束力不强

根据现行法律规定，检察机关对法院执行活动进行监督的手段仅限于提出检察建议。虽然根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布的《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干规定（试行）》之规定，对确有渎职行为但未构成犯罪的司法工作人员可以采取建议更换办案人、发出违法通知等措施，但该规定效力等级较低，仅仅属于一般性的联合发文，且上述措施与检察建议在本质上都是“软性监督”，采纳与否均由被监督机关决定。

（三）缺乏对检察机关开展执行监督工作的保障

    虽然修改后的民诉法赋予了检察机关对民事执行实行法律监督权，但未建立有效的制度保障权力的行使。以调查核实权为例，民事诉讼法规定检察机关享有调查核实权，但对调查核实权的具体运用未予规定。《民事诉讼监督规则》虽以专章形式对调查核实权的行使进行了规范，但该调查核实权的行使仍缺乏强制力。强制性调查核实权的缺位使得检察机关无法有效地开展调查核实工作。

    二、存在此问题的原因分析

    （一）民事执行监督规定过于原则、操作性不强

    修改后民诉法虽然明确规定人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督，仅仅具有宣示作用，但在具体适用上对民事执行监督的对象、范围、方式、程序、效力等问题均却缺乏具体规定。部分地区的民事执行监督工作仍处于粗放型状态。“两高”暂无联合出台有关民事执行监督的规范性指导意见或实施细则，在某种程度上导致民事执行监督法律适用认识分歧较大，导致监督乏力。

    （二）民行检察人员与法院执行人员业务素质有一定差距

    民事执行监督工作的开展相对于民事行政检察其他业务较晚，实践中还处于逐渐熟悉和摸索的阶段，民行人员对民事执行业务的精通程度不如法院执行人员，其对民事执行方面的法律法规及司法解释的掌握上还不全面、不精准，因此在具体操作中对法院执行行为是否违法把握不准，存在不善监督、不敢监督；另一方面，执行中涉及的民事执行法律法规及司法解释众多庞杂，且法规之间存在内容重复、相互否定的情形，这使民行人员在判断适用时把握不准。

（三）法检两院在对民事执行监督的认识上有分歧

    法、检两院沟通交流较少，导致法检两院在对民事执行监督的认识方面有分歧。立案登记制施行之后，法院的工作量大幅度增加，相应的执行案件数量也是大幅度增加，基层法院执行人员都是超负荷办理执行案件，但在实践中虽然存在个别消极执行、不规范执行的现象，但大多数执行人员在工作上还是尽其责任的。而检察机关依据法律规定开展民事执行监督，法院个别人员认为是“走过场”，在法院已经加大对执行活动进行规范的现状下，检察监督的介入影响了民事执行体系的正常运作，因此对检察工作敷衍应付。

    三、民事执行监督的完善机制的建议和意见

    （一）完善和细化相关立法

    民事检察监督权的的有效运行必须以强有力的法律规范作为后盾。首先，法律应该就民事执行检察的对象、范围加以明确。如民事执行检察的对象是针对民事执行行为还是民事裁决行为，这直接决定了民事执行的启动。其次，规范民事执行监督权的运行程序。比如，是否需要将当事人向法院申请作为检察院启动监督权的前置程序。再次，完善保障，确保民事执行检察监督的刚性。法律应明确规定答复权。即对于检察院的民事执行监督意见，法院应限期审查，认为监督意见正确的，应制定改正措施并反馈检察院；认为监督意见不当的，应书面说明不采纳理由。另外，明确被调查人员的配合取证义务，以及拒不配合后的惩处机制。

    （二）建立法检沟通联系工作机制

    民事执行监督面临的立法层面问题，最根本的解决路径为通过出台新的司法解释，对民事执行监督的范围、方式、程序、跟进监督措施及保障措施等作出明确规定，以体现其实践指导作用。而在新的司法解释出台前，通过建立法检沟通联系工作机制。法检两院间的沟通交流，相互配合支持，统一认识，减少分歧和争议，不仅具有弥补立法不足的作用，同时对解决前述法院层面的问题也具有重要意义。当前，建立法检联席会议制度作为完善民事执行监督的重要方式已成为共识，法检沟通联系工作机制应当以法检联席会议制度作为其主要组成部分。法检联席会议的内容主要包括以下方面：一是共同研究民事执行监督的范围、方式和启动程序等问题，如抗诉和纠正违法通知监督方式的适用、检察机关依职权主动监督的适用情形等，尽力消除分歧，形成共识，为民事执行监督工作的顺利开展打下坚实。

    （三）建立检察官到法院学习交流机制

    民事执行监督的有效开展以熟悉执行程序及执行措施的适用情形和条件等为前提，而熟悉不仅在于知晓民诉法及相关司法解释的规定，更在于通过执行工作实践加强理解和适用能力，从而实现提升监督水平和能力的目的，建立检察官到法院学习交流机制则是实现这一目的的有效路径。

    学习交流机制的适用对象主要为新进民行部门且未接触过法院执行业务的检察干警，对此类干警应当主动安排到法院执行局学习锻炼，通过参与法院执行工作，了解和把握各种执行程序，如参与分配案件的执行程序，熟悉各类执行措施和强制措施的适用对象、条件和程序，同时在执行工作实践中提升发现问题和解决问题的能力，为开展执行监督提供专业和实践储备。除新进干警外，对已学习交流过或者具有执行监督工作经验的干警，亦可根据自身需要申请交流学习，进一步提升监督能力。学习交流的时间，则可根据部门工作安排具体确定。

    （四）加强宣传，提升民行知晓度，拓展案源

    案源少的原因主要是当事人不知道检察机关有民事行政检察监督这一项职能。一是要加强宣传，提升民行知晓率。一方面检察院可以通过微博、微信、官网等宣传民行业务、典型案例等，另一方面，通过开辟专栏、讲座、发送宣传资料等形式向社会公众宣传执行监督的职责，使广大公民真正了解执行监督对保护公民、法人合法权益的重要作用。

    （五）提升民行人员自身能力，为开展执行检察监督打好根基

    一是积极参加上级院组织的修改后民诉法培训。二是运用自学与重点学习相结合的方式，全面学习民诉法内容，重点学习与民事执行相关的条款。三是通过与法院执行庭开展学习和讨论，分析执行过程中经常出现的问题，明确执行监督工作的重点。四是重视法学专家对疑难问题的理论指导。检察机关可以尝试与当地法学高等院校合作，遇有疑难案件可向法学教授、专家寻求指导。

    四、结语

    法律的生命在于判决，而法律的威力则在于执行。法院的裁决执行是否坚决，执行效果是否到位，是衡量一个国家法制水平的重要标志。虽然，新修订的民事诉讼法已经明确了检察机关的民事执行监督权，但由于其缺乏实际操作性与刚性，实践中该项监督权没有很好的得到落实。所以，建议完善相关法律规定，深化法检合作，尝试不同的监督模式，提升民行人员自身能力，以此来提升民事执行监督的实效。(胡新爱)