关于食品安全领域刑事犯罪的调研报告

随着中国特色社会主义进入新时代，人民对美好生活的需要日益强烈，但食品安全领域不平衡不充分的问题仍很突出。从社会需求看，人们的消费方式已发生翻天覆地的变化，更追求食品的安全、健康、营养，这也迫使检察机关立足法律监督职能，从严打击各类食品安全违法犯罪行为。

一、危害食品安全犯罪的现状分析

近年来，各类食品安全事件层出不穷，触目惊心，不断挑战人们的心理底线，从2005年开始媒体曝光的海鲜产品体内含有“孔雀石绿”事件开始到后来的苏丹红鸭蛋、三鹿“三聚氰胺奶粉”事件、“皮革奶”、“地沟油”、“瘦肉精”、“塑化剂”、“工业明胶”酸奶、鸭舌制品含甜蜜素和硫磺熏制“毒生姜”，再到2017年的天津独流调料、美国巴西疫区的走私冻品、细菌超标粽子、海底捞的老鼠门事件、三只松鼠霉菌超标、街边烤肠仿造肉、无矾油条率超标等事件，曝光的食品安全事件涉足领域广泛。据最高院报告称，过去五年间，各级法院审结食品安全案件4.2万件。根据国家食药监总局通报的食品安全监督抽检情况，在抽检出的不合格食品中，微生物和添加剂超标占半，其次是农药兽药禁用及残留、重金属污染超标等问题依然突出。据最高人民检察院称，2017年全国检察机关公诉部门共起诉生产、销售伪劣商品案件8671件14342人，不起诉693件1324人。2015年至2018年期间富平县人民检察院公诉部共受理公安机关移送审查起诉食品安全领域案件7案，提起公诉6案，报送市院1案。其中，非法经营案3件5人，主要涉及专营烟草；生产、销售假药2案8人；生产、销售不符合安全标准食品2案2人，主要涉及猪蹄卤肉、包子。

从上述数据中对比可以看出，我院所办理案件呈现如下特点：

案件数量少，案件来源、涉及领域单一。与全国食品安全犯罪数据相比，差距明显。2015年仅办理1件，如张XX涉嫌非法经营案。2016年和2017年各办理3件，其中包括上报案件1件。从案件来源来看，食品安全犯罪的主要案源来自县市场监督管理局的移送，公安机关受理后进行侦查，比如张XA、梁XB、杨XC涉嫌非法经营案以及张XD案件。还有一起案件来自消费者的投诉，比如许XE涉嫌生产、销售不符合安全标准的食品罪。从办理案件涉及的内容来看，主要涉及食品添加剂过量、专营烟草非法买卖和假药。其中许XE生产销售有毒有害食品案被陕西省公安机关通报为2017年上半年10起食品安全犯罪典型案例之一。

作案手段隐蔽性强，不易被发现。犯罪嫌疑人生产销售不符合安全标准的食品的过程较为隐蔽，特别是食品添加剂的加入过程只有犯罪嫌疑人自己知晓，消费者肉眼观察不到，出现严重后果时才被发现，潜在危害巨大。比如办理的许XE案件就属于造成两名儿童急诊就医的情况下才被消费者发现。

犯罪主体身份单一，学历层次低。在三年内我院办理的危害食品犯罪中，被告人身份大都为个体商贩，生产销售规模小，通过开小型商铺等方式进行经营。被告人学历层次低，大都为初中学历，均没有较高的文化知识，对于食品专业常识缺乏正确认知。同时家庭成员进行帮忙，在廉价的出租房屋里，无相应的卫生检查和监管要求，便于加工，隐蔽性强成为了食品安全犯罪的温床。

行政监管执法力度不强，威慑力不够。办案单位主要是食品药品安全管理系统和烟草专卖系统，其他涉及食品安全的行政执法机关没有移送案件，如盐业系统和畜牧系统。特别是畜禽肉类及其制品、农产品、调味品、酒水等人民群众餐桌上的常见食品缺乏食品安全监督，在食品的加工、销售、运输、储存、包装等环节没有形成专门的系统监管，隐形犯罪现象仍有待查处。同时在办理生产销售不符合安全标准的食品犯罪案件后仍旧有同种类案件发生，说明案件审理之后并没有在社会上形成威慑力，法律的社会效果并没有得到很好的显现。

二、所办理案件的原因分析

基于富平县检察院办理食品药品安全领域案件的基本情况，并结合本地经济发展等实际情况，进一步分析我院办理此类案件数量相对较少、影响力较弱的原因主要有以下几个原因：

行政监督执法机制有限，未与公安机关形成合力。案件的来源主要来自行政执法机关的执法监督，公安机关直接介入的少，对于较为重大复杂的案件处理必须借助公安机关的侦查手段，而行政执法机关与公安机关的执法沟通渠道、机制建设却并不完善。其次检察机关与行政执法机关之间的沟通交流机制也不健全，尤其是在基层，双方业务工作较多，涉及面较广，人员有限，相应的机制落实存在欠缺。检察机关的监督和介入制度也有待进一步细化。

食品药品安全领域监管机制分散，权责不明确。承担食品安全监管职责的部门众多，如食品药品监督部门、质量监督部门、工商行政部门、农业行政部门、卫生行政部门等，但是由于主管单位不一，分管业务互相交叉、重叠，存在各自为政，发生事故后容易出现相互推脱责任的现象，使得监管成为烫手山芋，出现问题一时解决不了。

犯罪行为人唯利是图，法律意识淡薄。犯罪行为人容易无视食品药品安全，对其行为的危害性认识不够。富平县人民检察院所办理的案件中大都为个体经营者，只关心个人收益而忽视他人的生命健康，存有侥幸心理，未意识到自己行为的危害性。

消费者维权意识淡薄，诉求难反馈。消费者对于消费市场中存在的安全问题自己难以发现，除非发生严重后果。同时对于大部分消费者而言只要暂未侵害到自身利益，对于已经发现的问题，也少有反馈。而自身利益受到侵害的消费者也由于自身法律常识缺陷、宣传工作不到位、没有专门的监督部门受理等问题，也导致问题难以及时解决，影响消费者发挥监督的积极性。

三、办理食品安全犯罪案件中存在的问题及工作对策

（一）存在的问题

1、刑法界限不清，刑罚处罚差距大。刑法涉及食品安全犯罪的罪名主要有生产、销售不符合安全标准的食品罪；生产、销售有毒、有害食品罪；生产、销售伪劣产品罪等等。界定这几个罪名，目前理论和实践争议都很大。从逻辑上讲，劣质的食品一定是不符合食品安全标准的食品，如何区分生产、销售伪劣产品罪与生产、销售不符合安全标准的食品罪？生产、销售不符合安全标准的食品罪需要足以造成严重食物中毒事故或者其他严重性食源性疾患，如果没有此后果，则不构成犯罪。如果生产的食品不合格，销售金额超过五万元但没有造成中毒或其他后果的，则构成生产、销售伪劣产品罪。若销售金额超过五万，又造成严重食物中毒事故或者其他严重性食源性疾患的，则按处罚重的罪论处，也即应认定为生产销售不符合食品安全标准罪。2013年《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》第一条规定，食品中“含有严重超出标准限量的致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质的”，即属于“足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾病”的情形。对于“足以”如何理解，各地法院的判决不尽相同，各有各的标准，造成同一相似案例出现不同罪名的判决，司法认知各不相同。又比如《刑法》规定，生产、销售有毒、有害食品罪的客观要件是掺入的必须是有毒、有害的非食品原料。而生产、销售不符合安全标准的食品罪中的食品本身具有天然毒性，现实中有时有毒、有害食品的危害性比不符合安全标准的食品的危害性还要大，但在定罪时，只能按照生产、销售不符合安全标准的食品罪或生产、销售伪劣产品罪定罪，量刑相对也轻。生产、销售伪劣产品罪，“销售金额特别巨大的，处十五年有期徒刑或者无期徒刑”。生产、销售不符合安全标准的食品罪，“后果特别严重的，处七年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产”。而生产、销售有毒、有害食品罪，致人死亡或者有其他特别严重情节的，可“处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑”。

2、我国的食品安全标准混乱、滞后。在我国，与食品安全相关的标准中有国家标准、行业标准，还有食品安全基础标准，食品中有毒有害物质限量标准、与食品接触材料卫生标准、食品安全控制与管理标准、食品安全检测检验方法标准、食品标签标识标准、特定食品产品标准等等。种类众多，经常出现标准之间相互重复、交叉或矛盾。我国同一类食品国标、行标相互重复的情况也比较突出。其次，我国的检验标准与国际标准、使用年限等方面还存在相当的滞后性。标准制定修订不够及时，制定修订跟不上生产和贸易发展的需要。我国一些标准的限量指标与国际食品安全标准中的限量指标相比，差距较大，指标水平偏低。从刑罚的定罪量刑角度看，上述检验标准中存在的问题都可能导致证据的取证缺失证明力和证据能力，致使证据无法取信。

3、行政执法力度有限，监督成效不显著。食品安全案件的处置，一般由行政机关按照行政违法进行处理，司法部门很少直接介入调查，这样导致行政机关在调查过程中发现案件涉及的金额、性质符合《刑法》条文规定时才会移送公安机关。其次，行政执法与刑事司法衔接机制程度不一，行政机关抓小放大、不愿意配合的情况相对较多。基层公安机关往往基于现实因素，在利益的驱动下其侦查积极性也会受到影响。再者是检察机关与行政执法机关之间日常化沟通交流机制不健全，尤其是在基层，双方业务工作较多，涉及面较广，而人员有限，相应的机制落实存在欠缺。第三，承担食品药品安全监管职责的单位众多，如食品药品监督部门、质量监督部门、工商行政部门、农业行政部门、卫生行政部门等均在各自领域承担相应的监管责任。由于主管单位不一，在利益驱动下也出现了监管的“真空”地带。

4、消费者维权途径受阻，很难发现食品安全问题。在基层销售食品的市场是农贸市场、集市、小摊贩等多种形式并存，市场管理并不十分规范，消费者购买的食品并不一定经过了严格的检验。而且消费者即使是购买了不合格产品，若没有发生严重后果，消费者也很难及时发现其中存在的问题。由于历年来负有食品药品安全监管职责的行政执法单位众多，有权管理的多，但出现问题时能够切实解决问题的单位少，面对消费者的投诉，执法单位相互之间的推诿时有发生，而协同完善监督体系的制度建设少。消费者不知道该向哪个单位进行投诉，接受投诉的单位也因职责交叉、划分不明确等问题难以彻底解决安全隐患。因此，这也给了违法犯罪人员可乘之机。

（二）工作对策

1、统一量刑标准，均衡量刑。对于受理的危害食品安全犯罪案件，应当全面考虑被告人的犯罪情节，根据犯罪分子从事犯罪活动的时间长短，现场查获有毒有害食品中有毒有害成分含量高低，生产、销售有毒有害食品大致数量，过去是否受到过行政处罚，被告人认罪、悔罪的态度等情节综合分析判断，同时要考虑检察机关的量刑建议以及人民陪审员量刑意见，保证该类案件量刑的均衡性。

2、准确认定危害食品安全犯罪中的销售金额。可以从两方面着手：一是对于该类重大刑事案件，检察机关应提前介入，引导侦查机关及时收集和固定与销售金额有关的书面证据，如可以直接证明销售金额的账本、欠条等书证，如果犯罪行为人没有账目或者故意隐匿账目，也可以收集和固定其他可能计算出销售金额的书面证据；二是利用证人证言来印证销售金额。危害食品安全犯罪一般是链条性的行为，犯罪行为人若想达到其所追求的暴利，必须有购买原料和销售成品的行为。因此，在审查危害食品安全犯罪时，应注意审查原料供应的上家和产品销售的下家的证言，结合犯罪嫌疑人的供述来认定销售金额。

3、加强法制建设，拓宽监督信息渠道，预防食品安全犯罪。大力加强对危害食品安全违法犯罪的司法宣传力度，充分利用电视、网络举报平台、微博、微信、QQ等自媒体信息平台，开展各种形式的法治宣传，让经营者、消费者及其他公民懂法、知法、守法，创造良好的法治环境，从源头上预防违法犯罪行为，降低不安全食品案件发生几率。同时对于典型案件进行专门宣传，起到震慑犯罪的作用。其次，要鼓励公众积极举报违法食品安全事件，拓宽案件线索来源，多渠道打击犯罪。还要加强区域间、部门间的联合执法，针对食品安全犯罪涉及地域广，以及各个生产流程环节，加强建立质检、工商、公安等相关职能部门共享机制，形成监管合力，联合打击违法犯罪行为，让犯罪分子无所遁形。

4、强化对犯罪分子的教育、帮扶。被告人刑罚执行中或完毕后，相关人员要对他们进行回访，帮助他们走出一条合法经营、维系家庭生活的道路。他们违法了固然可恨，但是，部分犯罪人员认为是从父亲和师父那里学到的本领，是他们家庭生活的主要经济来源，现在能不能再经营这个行业？如何经营？是一个重要问题。他们可能没有其它的生产经营之道，因此，要做好他们的回访工作，要向他们阐明，今后能够合法经营，并不是不能再经营此类食品，教育他们对于国家明令禁止的原料，以后在经营中坚决不能再添加。对于经济利益来说，经营这些食品，必须在摸索和改良加工这些食品的新工艺，让市场来自然调节这些食品的价格，从而可以获得一定的合法经济效益。同时，执法部门在回访中，应当帮助他们找到新的维系家庭生活的道路，只有这样，才能够真正消除危害食品类犯罪的再发生。

鉴于我们对食品安全监管体制的局限性，食品安全的形势依然严峻。食品安全犯罪不仅侵犯了社会主义市场经济秩序，更严重的是危害了国家的公共安全。受害者群体是不分贵贱、种族、阶层、贫富的，这种潜在的危害会叠加、延续到子孙后代。针对当前突出的食品安全犯罪情势，我们应该本着实事求是的原则，对严重危害人民生命健康、社会经济稳定和国家安全形象的食品犯罪依法予以严惩，保障人民群众舌尖上的安全。（王江茹）