公安机关在适用取保候审中存在的问题及建议

取保候审作为我国非羁押性的一种刑事强制措施，对于维护正常的诉讼秩序和保障犯罪嫌疑人合法权利具有重要的意义，体现了追求诉讼公正和人权保障的结合，在司法实践中越来越受到关注。同样在司法实践中，由于一些原因，取保候审在适用中也出现了许多问题，使得取保候审难以发挥正常作用，影响到民主法治社会的建设进程。完善取保候审制度对推动我国刑事司法向公平、公正高效迈进有着积极的意义。

一、公安机关适用取保候审概况

取保候审是我国刑事诉讼法明确规定的强制措施的一种，对于保障刑事诉讼顺利进行具有十分重要的作用。取保候审是指人民法院、人民检察院和公安机关在刑事诉讼中，责令犯罪嫌疑人、被告人提出保证人或者交纳保证金，保证不逃避或妨碍侦查、起诉和审判，随传随到的一种刑事强制措施。作为一种非羁押性的刑事强制措施，取保候审很好地体现了追求诉讼公正与保障人权的结合，在司法实践中也越来越受到关注。

2017年4月到5月份，依托检察机关派驻检察官办公室，笔者对公安某派出所2016年以来的取保候审案件开展了专项监督，同时对近三年来公安机关适用取保候审的情况进行了调研，发现公安机关取保案件呈现出一定特点。

（一）公安机关适用取保候审的基本情况

以某公安机关2014-2016年为例，2014年公安机关提请批准逮捕165人，批准逮捕155人，不捕10人，提请公诉251人；2015年公安机关提请批准逮捕145人，批准逮捕138人，不捕7人，提请公诉265人；2016年公安机关提请批准逮捕202人，批准逮捕186人，不捕16人，提请公诉261人。此次主要针对某公安派出所2016年以来取保候审案件开展了专项监督，共调阅卷宗24件，作治安处理的1件，刑事案卷23件，取保候审人员48人。

（二）公安机关适用取保候审的总体特点

1、在保证方式的选择上，财保优于人保。我国刑事诉讼法规定，取保候审的保证方式有两种：保证金和保证人两种。但通过这次调研发现，实践中公安机关一般优先选择保证金方式，很少选择保证人担保的方式。如某公安派出所2016年采取取保的25人中，其中23人的保证方式是保证金，仅有2人采用了保证人的保证方式，保证人担保方式适用比例极低。

2、从案件类型上看，涉及罪名相对比较集中。罪名主要集中于交通肇事罪、危险驾驶、寻衅滋事罪、故意伤害罪、非法拘禁罪。这些案件基本都是情节较轻，且嫌疑人已赔偿被害人损失，双方达成和解，并取得了被害人谅解，社会危险性较低，故意伤害案基本造成的是轻伤结果。

3、从不捕后变更的强制措施类型来看，基本变更为取保候审。部分寻衅滋事、非法拘禁类案件有部分事实不清、证据不足，拘留期限届满无法达到逮捕或直诉的条件，而采取取保措施。由此可看出，取保候审是在无法适用逮捕措施情况下的第一选择。

二、公安机关在适用取保候审中存在的问题

我国刑事诉讼法第65条到70条、77条，《公安机关办理刑事案件》第77至81、88至90、102条，《关于取保候审若干问题的规定》都对取保候审适用范围和对象、适用条件、程序、期限、解除条件、程序做了明确的规定，但公安机关适用取保候审时仍存在一系列问题，主要有以下几个方面：

（一）取保案件的程序方面存在普遍性问题

1、取保候审期间，中断对案件的侦查、起诉，取保候审期限届满后，未及时解除。

2、对检察机关已经批准逮捕的犯罪嫌疑人变更为取保候审后，而不将案件移送起诉。

3、对检察机关存疑不捕的案件，采取取保候审后停止侦查，存在保而不侦、以保代侦现象。

由于案件的历史性、复杂性和疑难性，公安机关倾全力以收集证据、查明案件事实，依然无法在规定期限内办结案件，甚至可能出现程序或案件无法继续推进的情形。为了不超期羁押犯罪嫌疑人、被告人，承担违法的程序后果与实体后果，只能主动将逮捕变更为取保候审，将犯罪嫌疑人、被告人释放，要求其提供某种担保方式，办理取保候审手续。公安机关不主动解除，犯罪嫌疑人、被告人一般也不申请解除取保候审，一直保持被取保候审的状态，享有“有限”的人身自由；或是取保后不继续主动追诉而让案件“从挂”，隐性地撤销案件。在实践中，取保候审成了“案件废品收购站”，凡是不想侦办、难以侦办、有些打招呼讲人情案件，统统丢进“废品收购站”，挂起来，保而不侦，以保结案。

（二）权利救济有缺陷

我国刑诉法只是规定了哪些机关可以决定取保候审，但对于申请人和被害人面对决定机关作出的决定不服时缺少相关权利和救济措施。目前仅有公安部《规定》和《关于取保候审若干问题规定》中涉及被取保候审人被没收保证金后的救济措施，但这是一种行政救济方式，当事人不能通过行政诉讼程序获得救济的权利。

（三）执行监管不到位

1、执行监管方式单一，没有形成有效的监督管理

我国刑诉法明确规定公安机关是法定取保候审执行机关，但在刑事诉讼法及相关司法解释、司法规定中并未规定公安机关如何对被取保人执行取保。在司法实践中，具体承担执行取保候审监督管理职责的派出所对被取保人的监督管理方式比较单一，通常的做法是隔一段时间发传唤证要求来所接受传唤或是要求被取保人定期不定期的报告近期情况。在司法实践中，能做到此种程度的派出所已属凤毛麟角。公安机关肩负着维护社会治安，预防、制止和惩治违法犯罪活动，保护公民的人身和财产安全等各项职责，精力有限，它们很少主动的去了解或者监督取保候审的执行情况，只有在被取保人出现逃匿、伪造、毁灭证据或串供、犯新罪等妨碍刑事诉讼顺利进行的情况时可能才会被动地了解到这些情况。执行机关对于被取保人的约束力有限，除了要求其到案、定时报告，没有其他的实际监管措施，取保候审的执行往往流于形式，被监管人实际上长期处于无人监管状态。

2、惩罚力度不够

我国《刑事诉讼法》第69条规定违反取保候审规定的处罚措施：没收部分或全部保证金，具结悔过，重新提出保证，或者是变更强制措施，改为监视居住，拘留，逮捕等。刑诉法对于被取保人义务的违反，则全部只规定了某种程序上的不利后果，而没有任何其他实体法上的不利后果。只有以严厉的处罚作为威慑加上执行机关的有效监管，取保候审才能真正发挥其应有的作用，而不是变成犯罪嫌疑人、被告人逃脱法律制裁的工具。

三、公安机关在适用取保候审中存在问题的原因

（一）立法缺陷的制约

立法源头上的不足，导致司法实践中出现种种问题。主要表现为适用条件过于原则性、法律监督缺乏立法依据。取保候审中什么是“严重疾病”、“社会危险性”的标准，法律没有明确的答复和解释；检察机关对取保候审的法律监督缺乏详细的法律依据，导致检察机关无法充分发挥、有效的全程监督，无法保障取保候审程序在阳光下运行。

（二）办案人员意识欠缺，对取保候审类案件重视不够

取保候审是一种刑事强制措施，取保案件基本都是事实清楚因为情节较轻、或是证据问题事实不清、证据不足而不得不采取取保候审。司法实践中公安机关往往对这类案件不够重视，主要被取保人不出现严重违反监管规定的行为、造成严重后果，通常对不主动追究其责任。有办案民警认为案件一旦取保后，就结束了，特别是对于故意伤害和解类案件，双方已达成谅解，就将取保案件搁置起来。

（三）对取保候审缺乏有效的监督

检察机关案多人少矛盾突出，对公安机关决定的取保候审案件的监督一般都比较被动，主要是通过公安机关提请批准逮捕的卷宗材料中为犯罪嫌疑人进行逮捕的条件进行审查，若不批准逮捕，公安机关一般都对罪嫌疑人变更为取保。有限的了解强制措施的渠道制约着检察机关对取保候审的监督。

（四）一般公众对取保的认知、知晓率低

实践中司法机关作出取保候审决定经常受到来自社会的怀疑与压力，其中一个重要原因就是人民缺乏相应的法律知识，对取保候审存在着错误的认识。民意对打击犯罪的要求远甚于保障人权的追求，对于取保候审的理解度和接受度不高，特别是被害人及其亲属而言，如果在焦急的等待中得知嫌疑人被抓了并被羁押，就认为破案了，正义得到伸张；而如果直接或变更适用取保候审，他们断然难以接受，认为肯定是有关系收钱放人，是放纵犯罪。绝大多数人在意识和价值取向上赞同羁押，排斥取保候审。

四、解决取保候审适用问题的建议

（一）完善取保候审法律规定

对于取保候审制度的适用对象及适用条件上，应出台相应具体细化的司法解释，从而对决定主体给予更加明确的指引，便于对取保候审实施达到标准一致。设立有效的救济途径。有权利就必须有救济，没有有效的救济途径人们很难充分地享有法律赋予其的各项权利。我们应当为取保候审设置切实有效的救济途径，允许犯罪嫌疑人、被告人提出复议无疑是一个有效的方式。

（二）依托驻所检察官办公室，加强对取保候审的法律监督

检察机关是国家的法定监督机关，而派驻检察官办公室是检察机关强化监督的重要举措。驻所检察官应当对于取保候审的申请、决定、执行、监管等各个环节进行监督，可以定期对取保候审的适用状况进行审查。如果发现其中有违反法律规定的情形出现，可以要求这些机关及时予以改正，防止错误进一步扩大，破坏诉讼的正常进行或者损害犯罪嫌疑人、被告人的合法权利。

（三）加大执行监管力度，加重违反取保的处罚力度

公安机关的人力财力有限，在执行的过程中可以发动取保人居住地的村委会、社区、工作单位，加入到取保候审的监管工作中来，如果发现被取保人有不当行为，都可以及时向司法机关汇报。此外，我们也可以仿照国外一些国家的做法，比如英美在保释制度中使用的电子监控手段，让被保释人接受某种电子监控，对被保释人的行为进行监控，防止其干扰证人(包括被害人)作证等等，从而有效地监督保释期间被保释人的行为。对于被取保人除了没收保证金、变更强制措施等，还可以将其作为后期对其定罪量刑时的一个情节予以考虑，通过增加其违法成本，尽可能地避免违反取保候审规定行为的出现。

（四）转变执法理念，做好法制宣传，增强沟通理解

在刑事案件的办理中，公安机关要严格遵守《刑事诉讼法》、《公安机关办理刑事案件程序规定》等关于取保候审的规定，公正执法，切实保障案件当事人的合法权益。公安机关在办理案件适用取保候审时，容易受到被害人的怀疑、社会或者媒体压力。加强普法教育，提高社会成员的法律素养，也是完善取保候审适用的基本要求，有助于帮助公民更好地理解取保候审制度，扩大取保候审的适用。加大法制教育工作的力度和强度，既能纠正人们对于取保候审制度的错误认识，减少司法机关可能面临的压力，也有助于提高司法人员的业务素质和办案水平，正确合理地适用取保候审制度。(杨平安  李莉)