完善检察机关同步介入安全事故调查机制之探析

近年来，在企业生产、工程建设、食品药品等领域的安全事故频频发生，对人民群众的生命财产造成了很大损失。这些事故频发的主要原因是安全防护措施不到位，企业生产作业中工人操作失误，公司安全教育培训不到位等，其背后往往是一些主管部门安全生产执法、安全生产监管工作不到位，相关国家机关工作人员可能存在玩忽职守、滥用职权和徇私舞弊、贪污贿赂等职务犯罪。

检察机关作为国家法律监督机关，其反渎职侵权部门是直接受理侦查国家机关工作人员失职渎职、侵权犯罪的职能部门，必须充分发挥其职能作用，才能严厉惩治安全生产领域失职渎职、徇私舞弊等腐败行为。

重大安全事故发生后，其调查处理一般由行政监察机关和安全生产监督管理等部门成立的事故调查组负责查明事故发生原因、确定事故性质、明确事故责任等工作。2006年2月23日，监察部、最高人民检察院、国家安全生产监督管理总局联合出台《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》（以下简称《暂行规定》），其中明确规定国务院或国务院授权有关部门组成的事故调查组，应当邀请最高人民检察院参加，地方各级人民政府或政府授权有关部门组成的事故调查组，应当邀请同级检察机关参加。2007年6月1日起施行的国务院《生产安全事故报告和调查处理条例》(下称《条例》)进一步明确规定根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。2007年10月23日施行的《人民检察院〈关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定〉的实施办法》（以下简称《实施办法》）中，对《暂行规定》作了进一步细化，明确了各级检察机关的职责职能，强化了可操作性。以上法规的颁布施行为检察机关同步介入调查提供了法律依据，可以说各级检察机关已经建立起一套完整的介入重大责任事故调查工作机制，负责查办重大责任事故背后涉及的国家机关工作人员失职渎职、贪污贿赂等职务犯罪。这样，行政执法和刑事司法二者分工负责、紧密协作，有利于强化调查处理和遏制重大事故发生的合力，及时发现职务犯罪案件线索，严防重大责任事故的发生。笔者现对检察机关同步介入重大安全事故调查的一些问题作探讨：

一、检察机关介入重大安全事故调查的现状、困惑

（一）检察机关介入重大责任事故调查机制不够明确

（1）介入人员地位不明确。《暂行规定》要求，事故调查组邀请同级检察机关参加重大责任事故调查，事故调查组和检察机关所派人员应当积极配合，紧密协作，在事故调查组的领导下，各自在法定职责范围内开展调查工作。《实施办法》具体要求由与事故调查组的同级人民检察院派员，相关下一级人民检察院指定一名副检察长参与调查工作。但是检察机关所派人员以及参与调查工作的副检察长是否属于事故调查组成员存在异议，导致介入过程中与事故调查组关系定位不清，影响介入效果。实践中，检察机关介入事故调查，多数是作为事故调查组的成员单位之一，在调查组的直接领导下，从事具体的事故调查工作，并在《事故调查报告》上签字。这样做的直接后果是“种好了别人的田，却荒了自己的地”。

（2）介入层级存在异议。根据《条例》对事故等级的划分：特别重大事故、重大事故、较大事故、一般事故分别由国务院、事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。事故调查组应当邀请同级检察机关参与调查。但《实施办法》中有例外规定：地方人民政府没有组成重大责任事故调查组，也没有授权有关部门成立重大责任事故调查组，有关职能部门依照法定程序开展事故调查的，事故发生地检察机关可以根据事故性质和造成的危害后果，直接与有关职能部门联系参与调查工作。而相关法律法规缺少对“主动调查”的“事故发生地”检察机关的层级界定，造成法律适用上的不确定。

（3）介入任务不清晰。《实施办法》明确反渎职侵权部门作为重大责任事故调查工作的职能部门，但是对检察机关参与重大责任事故调查工作的主要任务却界定为受理举报、接受线索；发现并侦查职务犯罪；审查逮捕；提起公诉等，造成反渎职侵权部门在介入过程中职责含混不清，影响了介入重大责任事故调查的效果。

（二）事故等级标准不统一，法律适用有些混乱

《条例》对安全生产领域事故等级的划分是依据死伤人数和直接经济损失区分为特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故。《火灾事故调查规定》则根据死伤人数和受灾户数规定不同的事故调查主体，并未依据直接经济损失，也无区分一般事故、重特大事故的标准。道路交通事故、环境污染事故等均采取各自的事故等级标准。而火灾事故、环境污染事故与生产安全事故存在部分重合的关系。此外，在刑事法律中的重大责任事故，在行政调查处理中可能在被界定为一般事故或者较大事故。这使安全监管部门容易产生错误的理解，认为一般事故或者较大事故尚未达到移送司法机关立案的标准，部分单位甚至有意利用这一法律规定的歧义，使一些案件没有移送司法机关处理，严重影响了法律的适用。

（三）《事故调查报告》缺少对安全监管部门的责任认定

《事故调查报告》是认定事故性质和相关人员责任的重要依据。《条例》规定：事故调查报告应当包括事故责任认定以及对事故责任者的处理建议。而目前事故调查组出具的《事故调查报告》，多数只有直接责任人的责任认定和处理建议，缺乏对安全监管行政部门间接责任人的责任认定。更有事故调查组在《事故调查报告》中明确表述“安全监管部门执法到位”、“事故发生单位承担全部责任”等字样，造成检察机关查办渎职犯罪过程中的被动局面。

（四）检察机关介入事故调查工作开展不平衡

检察机关同步介入事故调查工作是有法律法规依据的，但有个别安全监管部门或者事故调查组在事故发生后不及时通知检察机关，也不邀请检察机关派人参加，造成检察机关介入事故调查工作速度慢、效果差。此外，对于不同的事故类型检察机关介入也是不平衡的，往往对食品药品事故、自然灾害造成的次生事故等介入相对较少。

二、对检察机关同步介入重大安全事故调查的建议

（一）进一步明确检察机关介入事故调查的法律定位

检察机关的事故调查是司法调查，事故调查组的调查总体上是行政调查和行政归责，因此行政调查不能代替检察调查。检察机关与事故调查组的关系应当界定为“联系与配合”的并列关系，而非领导与被领导、指导与被指导的隶属关系，检察机关的事故调查人员参与事故调查但不是事故调查组成员，要立足检察职能在法定职权范围内开展工作。实践中，生产安全领域的监管部门为安监部门、工程建设领域的监管部门为城建部门，一旦发生重大安全事故，其调查组的牵头部门也多为相应监管部门。而检察机关介入重大安全事故的调查方向即为上述监管部门，二者关系属于天然对立。根据《条例》第二十二条的规定，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。可见，事故调查组的组成成员仅限于行政机关，对于检察机关则属于被邀请参加事故调查，并非事故调查组成员。因此，需要在《暂行规定》和《实施办法》中作进一步明确：检察机关及其所派人员应当独立参与重大责任事故调查。对事故调查过程实行法律监督，保证事故调查公正、合法地进行。

对于由哪一级检察机关介入重大安全事故调查，需要根据具体情形作进一步明确。当各级人民政府或者其授权有关部门组成重大安全事故调查组时，必须邀请同级检察机关派人参加，相关下一级人民检察院指定一名副检察长参与调查工作。但是当事故调查组没有邀请检察机关参加或者没有组织事故调查组时，应当明确由事故发生地的基层检察机关迅速介入调查，而不仅仅是“由事故发生地的县级人民检察院及时派员了解情况”。调查工作中，要明确检察机关反渎职侵权部门同步介入调查是切实履行法律监督职能的一种方式。检察机关的同步介入调查不仅是调查重大安全事故背后的相关国家机关工作人员玩忽职守、滥用职权等职务犯罪行为，更多的是最大限度地掌握事故发生的各类原始资料，防止有关部门在重大安全事故发生后销毁证据、涂改证据、串供等不利于刑事侦查的不法行为，加强对重大安全事故背后的国家机关工作人员的渎职侵权行为的事前、事后监督。

（二）形成统一的事故类型、等级标准

对火灾、环境污染、食品药品等事故也参照《条例》的规定按照死伤人数和直接经济损失区分特别重大事故、重大事故、较大事故和一般事故，并明确检察机关的介入层级，打破检察机关介入重大安全事故调查中不平衡现象。并且，检察机关介入重大责任事故中的“重大”不应当界定为事故等级，而是对责任的界定，区别于一般行政责任。

（三）《事故调查报告》中增加对安全监管部门责任认定

根据《暂行规定》的要求，事故调查组召开的有关会议，应当及时通知检察机关介入人员参加，事故调查组和检察机关在事故调查和案件查处工作中，要互通情况。对于检察机关调查中发现安全监管部门有关人员有渎职行为、涉嫌渎职犯罪的，检察机关介入人员应当根据案件查处情况进行准确论证，并向事故调查组及时提出处理意见。《事故调查报告》中应当根据检察机关的意见明确表述安全监管部门有关人员的责任认定和处理意见，为检察机关依法立案查处事故所涉渎职犯罪打下基础。

（四）加强学习，惩防并举，严防各类安全事故发生

检察机关介入调查后，对涉及有关专业技术、专业知识等方面的问题不甚了解，以至于在事故分析会上难以提出具有针对性的意见和建议。因此应加强对专业技术方面知识的学习，准确把握事故认定的有关知识，在事故调查报告中提出检察机关更加具有说服力的意见和建议，为更好地掌握的案件线索提供更加有力的依据。

在服务经济发展大局的背景下，政府提出加快经济发展，对地方确定的“大项目”要开通“绿色通道”，一定程度上存在着未批先建的现象，致使安监部门监管不到位，必然导致监管缺失的情形，给查办渎职犯罪带来困难。为此，检察机关可以在烟花爆竹等高危生产、经营企业或有关的安全生产监督管理部门设立检察联络室，派驻专门的检察调查专员，近距离、直观地对这些企业的安全生产、经营情况进行法律监督，对那些容易发生重大安全事故的生产经营企业进行事前预防。另一方面，检察机关还应借鉴同步介入重大责任事故调查工作机制的有效做法，探索建立同步介入重大食品药品安全事故、重大环境污染事故、重大工程建设事故、重大国土资源事件调查工作机制，切实履行法律监督职能，强化国家机关工作人员安全意识，加强责任的过错追究，并对这些事故事件背后的渎职犯罪予以认真查处，以有效减少各类安全事故的发生。（王立平  胡宏丽）