对我国检察权本质属性的探析

在我国，检察机关是人民当家作主的社会主义国家机构不可或缺的有机组成部分，检察权与民主法制建设密不可分。认识检察权的本质属性，对于从理论上澄清检察机关定位上的或然性，确保检察权的科学配置和依法正确行使，切实发挥检察职能作用，促进人民检察事业创新发展具有重大的现实意义。笔者认为法律监督性、平行制衡性、司法独立性是我国检察权的三个基本属性，其中法律监督性是最本质属性，平行制衡性是必然选择，司法独立性是客观要求，现做以下探讨。

一、检察权是完整的国家权力体系的重要内容

我国宪法第三章国家机构明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。

“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。

“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。

“中华人民共和国主席、副主席由全国人民代表大会选举。

“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。

“中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量。

“中华人民共和国人民法院是国家的审判机关。

“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”

显而易见，我国实行的是人民当家作主的社会主义制度，人民代表大会制度是国家的根本政治制度。这种制度①确立了中国共产党的执政地位，是国家机构和社会主义事业的领导核心，各级党组织为实现人民向心力、民族凝聚力、国家意志力发挥着战斗堡垒作用。②明确了统一的多民族国家中央和地方国家权力划分。最高国家权力内容除了国家主席权和中央军委权外，又划分为人大及其常委会权、行政权、审判权、检察权等职责，既相互贯通，又形成制约，统一于人民代表大会制度。③体现了当代在中国共产党领导的多党合作和政治协商制度最广泛的统一战线旗帜下，国家主席、国家权力（立法）机关、行政机关、武装力量、审判机关、法律监督机关按照“有法可依，有法必依，违法必究、执法必严”的社会主义法制原则各司其职，既实现了宪法法律所确认的社会主义民主与法制的内在一致，又有利于确保同心协力实现社会主义初级阶段国家的根本任务。④是典型的“议行合一、一府两院”宪政体制，即以立法权为先导，以行政权为中心，以国家主席为元首，既具有高度中央集权又具有职能和地域相对分权的政权模式。人大及政府、法院、检察院在职责上环环相扣，构成了以保障宪法法律遵守执行为最高价值取向的完整的国家权力运行体系。⑤赋予检察机关以检察权具有特定含义。检察权是直接隶属于最高国家权力的专门法律监督职责（这与人大所固有的普遍监督宪法、法律实施的职责重叠而又不同），是基于对具体执法司法办案是否贯彻执行国家法律，而对行政权、审判权进行的监督和制衡；为保障法律统一正确实施、捍卫法制尊严权威而行使，其中审查被检举的犯罪事实是最基本、最重要、最典型的检察权。

二、宪法和法律确认检察权具有法律监督属性

我国检察制度是由人民代表大会制度决定和产生的，是完整的国家权力结构的重要一环。《宪法》和《人民检察院组织法》都明文规定了我国人民检察院是国家的法律监督机关，行使法律监督权。宪法和法律把检察机关定位为法律监督机关，检察权实质上就是法律监督权。这个论断的基本点是我国对前苏联社会主义检察体制理性借鉴的结果，缘于对列宁在《论双重领导和法制》等论著中就检察机关性质的论述：“第一，社会主义法制应当是统一的；第二，为了维护法制的统一，必须有专门的法律监督机关”；“检察长的唯一职权就是监视全共和国内对法制有绝对一致的了解，既不顾任何地方上的差别，也不受任何地方上的影响；检察长的责任就是要使任何地方当局的任何决定都不与法律相抵触”的理论认同和科学提炼；更源于对我国封建社会御史制度“天子之耳目”，“纠举官吏不法”，维护封建国家法律、政令的统一，监督官吏的断案等传统的批判吸收，是从“实践—认识”层面对检察机关、检察权具有法律监督本质属性的确认。这种对检察权的法律监督属性的同化体现在以下几点。①检察权作为法律监督权是法定的。检察机关是专门的法律监督机关，不仅我国现行《宪法》和《人民检察院组织法》有明确规定，而且《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《民事诉讼法》、《监狱法》等也都将检察机关定位为法律监督者。②检察权作为法律监督权与国情是吻合的。我国人民代表大会制是“议行合一”的，在由人民代表大会统一行使国家权力的“一府两院”的政权架构中，检察权以法律监督权与行政权、审判权平行并存，并相互制约。③检察权作为法律监督权是现实的。我国检察权的主要内容都体现为法律监督的性质，如初查是最基本的法律监督手段，职务犯罪侦查和预防是对国家机关及其工作人员行为合法性实行的监督，侦查监督是对侦查活动合法性的监督，公诉则是对依法惩罚犯罪实施的监督；对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼的监督更是法律监督属性的具体表现，勿庸赘述。

总之，法律监督属性既概括了各项检察权能，又体现了检察职能的一体化，使检察机关拥有了区别于其他国家机关的独特属性，这就是法律监督性。由此，我们可以给出检察权法律监督性的一般性结论，所谓法律监督是指检察机关根据宪法和法律的规定或授权，依照法定的程序、方式和手段，以对被检举的犯罪事实进行审查检控为最重要职责，而就违法犯罪行为或直接进行立案查处，或进行程序上的审查处置分流，以对法律的正确实施产生法律监督效果的专门执法司法活动。其目的是通过审查、侦查、公诉、抗诉、通知纠正违法和提出建议等方式对一切违法犯罪行为的查究进行合法性督办，维护法制统一、保证法律的正确实施和实现社会主义公平正义。

三、检察权以执法办案平行制衡行政权审判权

检察机关的检察权由宪法定位，是与行政机关行政权，审判机关审判权相向并行的由国家强制力保障的政权权能，检察院是与政府、法院具有对等的宪法地位而又不相隶属的独立的政法部门。其执法司法职能既有别于审判权（终结裁判性），也不同于行政权（优先高效性），更不是这两种权能的简单重叠，而是有明确宪法地位的法律监督权。

首先，检察权虽具某些行政权表象，但不是行政权。一是检察机关的组织体制带有行政特性。“检察一体制”是检察机关组织与活动的一项基本原则，具有明显的上命下从的行政属性。二是检察官的行动方式具有行政特性。无论是刑事追诉，还是职务犯罪侦防一体化，都是为维护法律秩序所实行的积极而主动的执法司法办案行为，表现出的是一种行政权特性。但是，从宪法法律对国家权力的配置看，行政权应由各级人民政府（包括自治区和直辖市、特别行政区）行使，管理方式的特征是遵循国家宪法和法律，通过制订行政法规、地方法规，发布行政命令来实现国家权力机关所赋予的行政管理职能。宪法规定了十八项具体国家行政权力，包括制定行政法规和行政措施，这些权力与检察权有着根本的区别。从权力的取得上看，检察权与行政权都一样由人民代表大会赋予，检察权依附于最高国家权力，却与最高行政授权不相干。行政权管控一切国家公共事务，讲求的是效率优先，这种管控能够产生执行上的效力；而检察权不具有这一特性，检察权只针对执法司法具体案件，表现出鲜明法定程序性，追求的是程序公正，检察权的行使只在一定程度上产生法律监督执行的效果。这与行政权本质上追求的就是一种社会事务实体上的管理效应，而检察权只维护法律秩序，监督的是程序合法性，在很大程度上坚持程序高于实体的程序优先原则，实现程序正义不无关系。可见，检察权和行政权具有职责上的不同。

其次，检察权是司法权，却有别于审判权。尽管我国一直把带有人民民主专政色彩的国家机关统称为政法机关，但检察权与审判权应同属司法权范畴，且二者在司法属性的回归上程度是有差别的。主要表现在：一是审判权应当具有案件终结性，无论是程序意义上，还是实体意义上都强调终结的效果，而检察权只是偏重于案件的程序审查、实体矫正和有限裁量；二是审判权体现为严格独立性和中立性，法官在诉讼中，扮演的是消极仲裁人角色，而检察权的本质特征是依法代表国家保护国家、集体和公民重大权益不受非法侵害，检察官首先要积极与犯罪行为作斗争，积极预防犯罪，主动地维护社会公共秩序和法制的统一，检察权的相对独立性和非中立性可见一斑。同样，检察权的司法性则表现在以下两个方面。其一,检察权的行使必须是对一切犯罪事实无一例外的从法律追究的层面进行检举审查，只服从以事实为根据，以法律为准绳的司法原则，确保打击犯罪不冤枉无辜，保障人权不放纵犯罪。其二,承载检察权的只能是执法司法办案程序（《人民检察院组织法》第五条规定了五项检察权都与办案有关），对案件及线索采取灵活性不诉不理司法原则，即对事关弱势群体、或公益性、或职责范围内的，应主动介入查究之（如初查），其余的，则审查后依管辖权进行分流，仅为程序意义上之法律监督。

从上述分析可以看出，检察权与行政权、审判权同为国家（公）权力，既相区别又有联系。检察权实际上是一种由法律规定或授权产生的制衡、制约权，是为了防止公权力的恣意、任性和腐败而实施的专门监督控制，检察权以其特定的法律监督方式干预、制约着行政权、审判权，体现了中国特色社会主义民主与法制的应有之义和必然选择。这种法律监督，只能是平行性的对等监督，在执法办案中监督者并不是凌驾于被监督者之上，监督者与被监督者的执政地位是平行对等的。检察权被严格限定在执法办案的司法领域，形成了与其他国家机关的一种权力制衡平行监督关系，平行对等制衡性特征突出。另外，检察权的平行对等制衡性还表现在检察机关与纪检监察等执纪执法机关享有平行对等的审查调查权。

四、检察权只能由人民检察院依法独立地行使

虽然检察权在运行模式上表现出一些的行政属性，但是检察机关依法行使检察权不受任何行政机关、社会团体和个人的干涉，这是个宪法原则。从这个角度说，检察权与审判权一样具有客观上的政法专有性和司法独立性。检察权只能由检察机关独立行使，这就是检察权的独立性、专有性。检察权只有独立行使才能适应客观现实需要。第一，公诉权的有效行使需要独立性来保障。审查起诉是对犯罪事实进行特定的审查判断。提起公诉是代表国家对涉嫌犯罪的行为进行追诉，而不起诉则是代表国家确定一个人无罪或因犯罪情节轻微等原因不追究其刑事责任。公诉权的正确运用，必须排除各种干扰，只遵从法律的规定，如果受到干扰，要么放纵犯罪，要么冤及无辜。第二，检察机关的审查权（包括执法司法调查权，如初查等）尤其是职务犯罪侦查权的行使也需要独立性来支撑。对职务犯罪的侦查，是法制与权势的较量。由于某些社会力量甚至有权势者总是企图干预自侦办案，想要保障检察机关侦查权的依法行使，就必须也只能以检察权的司法独立性作为“挡箭牌”。第三，公正司法要求检察权独立行使。控审分离是保障司法公正的重要原则之一。依此原则，起诉权是启动审判权的根据，审判权行使的范围受到检察权的限制，法院不得审判未经起诉的刑事被告人及未被起诉的犯罪行为。所以说没有独立、公正的检察权的行使，独立公正的审判权的行使也就成了无本之木。

    当然，法律监督所具有的司法独立性只是相对的。首先，我国的检察机关必然服从于国家权力机关是肯定的，检察权具有相对独立性也是不争的事实。这种相对独立性表现为机构设置上的独立性和行使职权的独立性两个方面，这在我国《宪法》第一百三十条、第一百三十一条和《人民检察院组织法》第九条有明确规定。我国的检察机关作为国家的法律监督机关，其在宪法上的独立地位保证了其在权力行使的独立性方面相比西方国家的检察机关具有明显的优势。它不像有些国家检察机关那样需要依附于行政权或审判权而存在，而在组织体制上受到其他权力的制约。我国检察机关作为国家权力机关设置的与政府、法院相平行的机构，独立于政府与法院之外，在组织体制上保证法律监督权的独立行使;检察权作为国家权力的基本职责之一，是一项专有的政法权力，这种专有的政法权力只能由国家设置的专门行使检察权的各级人民检察院或专门人民检察院行使，其他任何国家机关、人民团体和个人都无权行使。其次，检察权的行使必须接受党委的领导，从实际来看，检察系统的人、财、物均没有自身的独立性，由党委、人大、政府支配决定，政法委具体协调指导公、检、法、司几家的相关业务工作。因此，各级党委的坚强正确领导和各级人大、政协的有力监督支持，以及执纪执法大环境的改善对检察权依法保持司法独立性发挥着重要作用。由此可见，检察权的司法独立性的要求是客观的、相对的，也是具体的、迫切的。（李希勇  张秋娥）