做实做强行政非诉执行监督的几点建议

行政非诉执行监督有其自身的特点，一是办案数量逐年上升；二是案件来源多系依职权监督；三是监督领域相对单一。在办案中，行政非诉执行监督工作存在的问题既有审判机关方面的，也有行政执法机关和检察机关方面的；既有实体上的，也有程序上的。笔者调查发现，检察机关自身存在的问题主要有以下五个方面：

一是工作开展不平衡。公众对检察机关的行政非诉执行监督职能了解较少，绝大部分案件系检察机关依职权主动开展监督。部分单位办案长期集中在一个固定领域，其他领域开展监督活动较少。

二是办案人员素养有待提高。行政非诉执行案件数量大，内容庞杂，涉及范围广泛，需要熟练掌握多部门多领域相关法律。但办案人员的办案能力和水平却相对不高，难以发现案件中存在的问题。

三是机构设置不完备。司法责任制改革后，由于基层检察院采取扁平化管理，一些院民事、行政、公益诉讼检察三合一，三大检察由一个部门的几个人承担，行政检察没有专门的机构和专职人员，应付日常事务都颇为吃力，很难实现做实做强的目标。

四是法律规定不明确。目前行政诉讼法等法律法规并未明确规定，检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，可以监督纠正。实务中，对于检察机关履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，依照什么法律、什么条款，以何种方式进行监督纠正仍缺乏明确的立法规定或实践指引。

五是监督刚性不够强。目前，检察机关开展行政非诉执行监督的手段主要是发出检察建议、跟进建议落实、移交违法犯罪线索等，如果审判机关和行政机关不配合，没有更有效的手段制约。

从检察机关的角度来看，要解决行政非诉执行监督过程中的问题，既需要发挥检察智慧和监督智慧，并努力克服自身短板、提高自身履职能力，又要完善立法和加强制度建设。为此，笔者提出如下对策和建议，助推这项工作做实做强：

第一，弥补自身不足。首先，找准突破口。结合党和国家、最高检党组中心工作，聚焦人民群众关心关注的热点焦点问题，找准监督着力点，积极在服务大局中发挥好行政非诉执行监督职能作用。其次，积极拓宽案源。一方面利用检察宣传工作平台，加大力度宣传行政检察职能，扩大社会群众的知晓度，拓宽行政非诉执行监督案源。另一方面发挥主观能动性，利用法院裁判文书网，积极发现案件线索。其三，加强业务培训。针对一些因政策把握不准而制约工作开展的情况，比如法院裁定后是否需要行政机关二次申请？通过裁执分离由行政机关再执行是否合法？等等问题，要强化培训力度，组织开展深入研讨。最后，有条件的基层检察院可以单设行政检察部门或专业办案组，由专业人员办专业案件。

第二，加强内外沟通协调联动。针对监督刚性不足的问题，一是强化检察一体化工作机制。加强检察机关内部资源及办案力量的有机整合与科学运用，建立与刑事、民事、公益诉讼等检察部门的线索双向移送、信息共享、协作配合机制，优化内部办案力量，凝聚工作合力。二是构建外部协作配合机制。加强与法院、行政机关的联系沟通，建立健全信息通报、联席会议、衔接配合等工作机制，形成以政府为主导、以法院为主体、行政执法机关多方共同参与的联动强制执行机制，形成大执行工作格局，多方联手解决“执行难”问题。三是用好“两法”衔接平台。依托该平台，实现与行政机关间的信息互通和资源共享，助力行政非诉执行监督工作的开展。借助待建成的政法大数据平台，实现与法院间的案件网上流转。四是积极争取党委、人大支持。在案件办理过程中，注重形成高质量的行政非诉执行检察监督调研报告，定期向党委、人大报告，由党委、人大设立行政非诉执行案件监督检查组，协调行政执法部门报送行政非诉执行监督案件，并交由检察机关监督办理。

第三，完善相关立法和制度建设。针对法律规定不明确的问题，一是建议人大常委会在修订行政诉讼法、行政强制法、行政处罚法等相关法律时，将检察院对行政机关违法行使职权或者不行使职权行为进行监督的范围、条件、情形、方式以及行政机关对检察监督中检察建议等的落实、回复等用具体的法律条文予以明确，使检察院在行政非诉执行检察监督中更好地依法监督、依法办案，有效推进法治政府建设。二是推进行政非诉执行监督制度化、规范化。通过与法院、行政机关会签文件等形式，进一步细化行政非诉执行案件的审查标准和审查程序，以解决行政非诉执行案件受理和审查中的审查不规范、标准不统一问题。增加对行政相对人权利救济的规定，针对不同情形，采取不同方式，保障行政相对人的救济途径。对行政非诉执行和解进行严格规范，防止执行和解的过度适用。在现有规定的基础上，进一步细化行政诉讼监督规则，明确行政非诉执行检察监督的范围、程序、手段、救济程序等具体操作内容。

（作者单位分别为：河南省南阳市人民检察院、河南省南阳市卧龙区人民检察院）