“敢用、善用、规范”适用不起诉权

 

　　4月25日，在由最高人民检察院检察理论研究所主办，江苏省检察院、苏州市检察院承办的“不起诉权的合理适用”专题研讨会上，专家学者、来自全国检察机关检察理论实证研究联系点的多位代表，共同围绕正确适用不起诉权以及防止不起诉权滥用等问题进行了深入研讨。

 

　　适用——敢用善用不起诉权

 

　　不起诉权作为刑事诉讼法赋予检察机关的重要权力，是公诉权的重要组成部分，也是检察机关履行法律监督职能的重要抓手。

 

　　从立法进程来看，刑事诉讼法在修改过程中对检察机关的各种不起诉权不断丰富完善。1979年制定的刑事诉讼法赋予检察机关免予起诉权和法定不起诉权；1996年修订的刑事诉讼法将免予起诉修改为酌定不起诉，同时规定检察机关对证据不足、不符合起诉条件的，可以作出存疑不起诉的决定，我国不起诉制度的基本框架由此确立。此后的刑事诉讼法修改也曾做过部分完善，但是基本的框架结构没有变化。2012年刑事诉讼法第二次修订时，在特别程序中增加了检察机关对未成年人犯罪案件的附条件不起诉权。2018年第三次修订的刑事诉讼法又新增了检察机关在特殊情形下的不起诉决定权，即犯罪嫌疑人自愿如实供述涉嫌犯罪的事实，有重大立功或者案件涉及国家重大利益的，经最高人民检察院核准，公安机关可以撤销案件，人民检察院可以作出不起诉决定，也可以对涉嫌数罪中的一项或者多项不起诉。

 

　　至此，法律已经赋予了检察机关五种不同类型的不起诉权。

 

　　起诉裁量权是检察机关不起诉决定权的重要内容。不起诉权能否合理适用，则是对检察机关履行法律监督能力的考验。如何敢用善用不起诉权，正确有效发挥不起诉权的功能和价值？

 

　　最高人民检察院检察委员会委员聂建华表示，首先要准确理解、把握不起诉制度的要义，才能发挥制度功效。要准确把握法律精神和政策要求，以正确的理解为基础，以正确的理念为指导，以政策的要求为方向，防止片面理解、机械执行和盲目照搬套用。要淡化实体评价和实体处分，突出不起诉的程序价值和社会治理功能。聂建华强调，要结合法律理论与实际案情办案，在充分理解立法精神的基础上，灵活把握刑事政策，结合法律修订后的新程序、新制度综合运用不起诉权，才能实现司法公正和办案效果的有机统一。

 

　　中国人民大学法学院教授陈卫东认为，检察机关要敢用善用不起诉权，除了要解放思想，更要从整个刑事政策的宏观角度，从保护国家利益、公共利益角度来考量，将适用不起诉权的效果最佳化。

 

　　规范——“不枉不纵”宽严适度

 

　　检察机关行使不起诉裁量权应该贯彻、落实宽严相济刑事政策。与会代表认为，在行使自由裁量权时，必须正确把握起诉和不起诉的界限标准，依法适用不起诉裁量权。在审查起诉工作中，要严格依法掌握起诉条件和起诉的必要性，可诉可不诉的要坚决不诉。对于初犯、从犯、预备犯、中止犯、防卫过当、避险过当、未成年人犯罪、老年人犯罪以及亲友、邻里、同学同事等纠纷引起的案件，充分考虑起诉的必要性，依法适用不起诉，兑现“宽”的政策，教育、感化和挽救大多数。

 

　　长期的司法实践证明，恰当运用不起诉权，对保障人权、贯彻宽严相济的刑事政策发挥着重要作用。不少专家学者认为，目前，检察机关还存在不起诉权适用不当的现象，必须进行规范，以防止滥用。

 

　　江苏省检察院巡视员方晓林表示，检察机关在作出不起诉决定时，通过对不起诉的释法说理，将案件中如何采信证据、认定事实、适用法律向社会公开，接受社会监督，既可以有效规范自身行为，确保不起诉权的正当行使，还可树立检察机关的良好形象，增强司法公信力。

 

　　方晓林认为，应该强化不起诉案件说理，努力将案子既“办得准”又“说得清”。为此，江苏省检察院出台了不起诉案件说理工作规定，区分法定不起诉、酌定不起诉和证据不足不起诉等不同类型案件的重点说理内容，因“案”制宜，以群众能够接受的方式进行说理。常州、无锡等地检察机关实行不起诉案件公开审查，全面听取侦查机关及各方当事人意见，让不起诉案件接受“阳光监督”。

 

　　北京交通大学法学院教授郭烁认为，对不起诉权的适用进行约束很有必要，首先应该做到“公开”，至少应该是法律文书的公开。一旦不起诉决定作出，应将不起诉决定书在网络上公布，群众可以申请查询。郭烁表示，近年来，检察机关在办理的几起有重大社会影响的正当防卫案件中，均制作并向社会公众发布了极具说理性的不起诉决定书，取得了很好的社会效果和法律效果。

 

　　江苏省张家港市检察院检察长邓根保认为，检察机关不应当仅仅定位为起诉者，还应当是一个程序调节者；应该大胆行使不起诉裁量权，对刑事案件进行程序分流。

 

　　北京市检察院第二分院副检察长李辰提出，应该加强对起诉必要性的审查，对于一些可诉可不诉的案件，应该围绕宽严相济和三个效果统一进行综合研判。

 

　　江苏省无锡市检察院副检察长李乐平认为，相对不起诉的适用对象和范围应该严格依照法律规定进行，可以利用刑事政策调整，但必须慎重，严格把握。

 

　　完善——多方发力，集结智慧

 

　　不起诉权是保障无罪的人不受刑事追究的重要制度保障。合理适用不起诉权是今后一个时期检察机关推动检察职能科学发展的重要着力点。

 

　　与会代表认为，用好不起诉权，意义重大：一是有利于教育感化犯罪嫌疑人。对不需要判处刑罚的轻微犯罪嫌疑人及时作出不起诉决定的，可以化消极因素为积极因素，教育挽救轻微犯罪嫌疑人，促使其及时觉醒改过自新；二是有利于分化瓦解共同犯罪团伙。在共同犯罪案件中恰当运用不起诉，促使其中的从犯、胁从犯坦白交代，可以有效地节约司法资源；三是有利于合理配置司法资源。对于证据不足的案件，及时作出不起诉处理，可以使有限的司法力量从长期的讼累中解脱出来，节约司法资源，提高诉讼效率，缓解诉讼压力。

 

　　如何破解不起诉权在司法实践中遇到的难题？与会代表提出了不少建设性意见。

 

　　北京师范大学刑事法律科学研究院教授何挺提到，不起诉制度在适用过程中遇到的障碍和难题值得研究和思考，检察机关应该通过各种程序和配套制度设计确保不起诉制度适用更合理。

 

　　清华大学法学院教授张建伟表示，不起诉体系已经构建起来，但是在实践层面还有很多需要解决的问题，比如公开宣告制度，有必要进一步探索。

 

　　陈卫东认为，权力不能滥用，也不能不用。要确定相对不起诉权的适用标准。他建议从具体的案件类型和犯罪人的主体类型来加以区分，规定一些特定情形，包括未成年人案件和正当防卫案件，都要在符合条件的情况下尽量适用不起诉。要建立不起诉权适用的程序机制，同时建立起合理的监督体系，特别是要高度重视内部监督问题。

 

　　山西省太原市检察院检察长宁建新建议，加强不起诉权的顶层设计，重构案件评价体系，引导基层检察机关合理使用不起诉权。

 

　　李辰提出，关于不起诉案件的公开宣告模式各地都在探索，建议最高检出台统一规定。

 

　　四川省成都市检察院公诉一处副处长何娟提出，应将公共利益作为行使不起诉裁量权的衡量标准，一方面克服以被害人利益为导向带来的权力滥用或误用风险，同时考虑公众整体利益和普遍期待，努力实现公平公正。完善相对不起诉的后续保障机制，充分运用检察建议等手段，为被不起诉人提供配套的教育、矫治等措施，同时加强对被害人的救助。

 

　　（本报全媒体记者李春薇）