强化基层检察院检委会决策效能的几点思考

强化基层检察院检委会决策效能的几点思考

铜川市印台区人民检察院    袁莎

检察委员会是检察机关的最高业务决策机构。为了加强检委会建设，高检院相继出台了《人民检察院检察委员会组织条例》、《人民检察院检察委员会议事和工作规则》等规范性文件，不断完善检委会工作机制，努力提高检委会议事决策能力，使其在检察工作中的作用不断增强。

当前，部分基层检察院检委会在决策机制和规范化运行上还存在一些问题，直接影响了检委会规范化和专业化建设，弱化了对检察工作的宏观指导职能。检委会改革是检察改革的重要组成部分，改革的重点在基层，难点在基层。本文拟从基层院入手，探讨强化检委会决策效能的对策。

一、基层院在检委会规范化运行和决策机制上存在的问题

（一）检委会宏观指导职能弱化

1、职能定位不清，作用发挥不足。部分基层院混淆了检委会与党组会、检察长办公会、院务会的职责，导致检委会议事范围普遍存在“过小”倾向，讨论具体案件偏多，执行法律、工作计划、规章制度、总结检察工作经验等其他业务问题则相对较少，甚至不讨论。对一些本应提请检委会讨论的重要事项由其他机构代行，降低了检委会的权威，影响了决策职能的发挥。

2、重议案、轻议事。检委会的任务主要有两项，一是讨论决定重大案件，二是讨论决定重大问题。讨论决定重大案件在实践中一直是检委会的主要工作，而对涉及检察工作和重大决策、交流工作经验等重大事项的讨论却常常被忽视，尤其是研究检察业务中出现的新情况、新问题以及倾向性问题或本院执法办案中法律政策适用的疑难问题成为工作中的薄弱环节。

（二）检委会规范化运行机制尚未完全建立

1、例会制度尚未完全建立。根据规定，检委会一般每半个月举行一次，但由于客观条件限制，部分基层院开会次数偏少，导致案件、事项上会等待时间过长，影响决策的及时性。同时还存在议题临时决定上会审议的情况，造成会议准备时间不足，影响委员对议题材料进行充分审查和决策的质量。

2、承办人汇报时间过长，少数委员发言准备不足，顺序不够规范。从调研情况看，有的案件承办人汇报内容不够精炼，过多挤占了委员的讨论审议时间；少数委员发言存在随意情况，反映其对议题材料不够了解，功课做得不足；还有的委员没有严格执行发言顺序规定，随意性大。

3、列席检委会制度运行不够健全。建立列席制度就是让与议题有关的人员有机会在检委会上发表意见，这样既保证检委会充分了解议题情况，又能推动全体检察人员水平提升。但由于相关操作细则不健全，列席人员不够广泛，大多数只限于院领导和承办部门相关检察人员，在扩大列席范围上探索不多。

4、学习制度贯彻落实不够深入。当前，部分基层院对于检委会集体学习制度落实不彻底，集体学习次数明显偏少，同时在学习的内容上，大部分侧重于学习法律法规、规则制度和领导讲话，对于某一领域、某一问题的专题学习研究不够，这在一定程度上弱化了检委会决策的权威性。

（三）业务决策相关配套保障机制不健全

1、检委会办事机构不健全。当前基层院检委会办事机构都是与研究室、办公室或案管办等部门合署办公，有的基层院虽安排了专职人员，但同时还承担其他工作任务，精力分散，导致部门基层院只能应付检委会常规工作，无暇顾及议题事前审查、决定执行督查、调查研究等重要环节，一定程度上影响了检委会业务决策质效。

2、专业化决策辅助机制不完善。根据高检院的要求，各级检察院需要成立专业咨询小组或专家咨询委员会，在检委会议案议事前提供专业咨询意见。这种辅助决策机制有助于弥补检委会委员个人在某些专业领域的不足，提高决策的科学性、准确性。当前，大部分基层院尚未完全建立起决策辅助机制，即便是已经建立专业咨询小组的基层院，也仅是侧重于案件咨询，很少涉及制度文件等事项。

3、检委会责任追究机制缺失。当前，基层院部分检察人员出于保护自己、抗拒社会干预、转移矛盾等目的，将大量疑难案件提交检委会讨论决定，造成提交检委会研究的案件过多。而现行的制度下，检委会委员在集体讨论中责任不明确，如果检委会审议案件的质量出现瑕疵，就会出现无人负责的尴尬局面，这与当前办案责任制改革是背道而驰的。检委会责任追究机制的缺失，造成了在权力和责任不对等的状态下，检委会委员发表意见主要靠自我约束，缺乏刚性制度保证其发言不受其他人的干扰。

4、检察长列席审委会工作不够规范。根据最高法、最高检《关于人民检察院检察长列席人民法院审判委员会会议的实施意见》中规定，四类情况下检察长可以列席同级审委会，但是司法实践中，法院通知检察长列席会议的情况很少，此外，还存在受理部门不明确，法院列席通知有时候送达检委办，有时候送达承办部门，另外检察长列席发言内容及被法院采纳情况，检委办没有相关记录备案。

二、以上问题的原因分析

（一）检委会存在行政化倾向。从目前情况来看，党组会、检委会组成人员高度交叉，导致实践中往往出现党组会替代检委会的情况，特别是讨论决定重大检察业务工作，在人员结构上也往往是综合部门和行政管理人员所占比例过大，在很大程度上淡化了检委会的业务色彩和专业色彩，影响了决策指导的专业性。

（二）检委会制度落实不到位。最高检、省院相继出台规范检委会工作的规章制度、工作意见等，但是在司法实践中尤其是基层院检委会制度化规范化水平不高，现有制度没有得到很好落实，执行不严格，特别是在委员组成、议题范围、议题审查、开会程序、工作文书、集体学习等方面仍不够规范，检委会工作不能经常化和正常化。

（三）检委会组织和能力建设滞后。当前基层检察院检委会办事机构不健全以及人员兼职问题对检委会效能的影响不 容忽视，同时检委会委员的构成过于行政化而非专业化，是检委会组织建设亟待加强的；当前基层检委会委员能力建设滞后，委员议事能力尚不能完全符合检察工作面临的新形势的需要。

三、强化检委会决策效能的对策建议

为了推进检委会规范化建设，充分发挥检委会业务决策对执法办案的正确导向作用，使之适应检察工作规律和形势要求，成为执法办案质效的最后一道同时也是最牢固的“关口”，提出下列对策和建议。

（一）完善检委会业务决策相关机制，适度改变检委会决策的运作方式，使之符合现代诉讼理念和规律

1、建立检委会例会制度。将检委会召开日期相对固定（特殊情况除外），如每月的月初、月中都必须安排召开检委会，所有上会议题即可按照时间表有序安排。这样既可以保证议题审议的及时性，还可以让委员有充足时间审查议题材料，参与讨论。

2、建立列席制度，明确列席情形和人员。一是对疑难复杂案件，可安排相关部门的检察官旁听和参与讨论，既对干警起到以会代训的业务培训作用，也有利于集思广益。二是对上级检察院交办的或需要上级检察院帮助协调的案件，可以邀请有关领导和同志列席检委会会议，有助于协调解决问题。三是鉴于案件讨论决定的机密性，不宜让检察人员以外的人列席，但对涉及服务大局、参与社会管理、检察群众工作的事项和问题，可邀请人民监督员、专家咨询委员等列席检委会，让其了解和监督检委会决策过程，提高决策的公信力和实效性。

3、完善检委会委员学习制度，加强其议事能力培养。加强学习是提高委员政治素质、业务素质和议事决策能力，确保其决策水平不断适应司法实践需要的必由之路。一是建立检委会定期学习制度，保证委员能及时掌握新颁布的法律法规、司法解释、法学理论前沿问题以及其他综合性知识。二是推行检委会委员带头办案和理论研究制度，可鼓励每位委员每年要办理案件或牵头负责本地区检察实务课题研究工作。三是继续完善检委会委员旁听庭审和评议制度，增强其对具体司法实践的熟悉程度，不断提高其分析、研究、解决问题的能力。

4、优化检委会审议程序，明确检委会委员讨论案件必须准备书面审查意见，并可引入辩论制度，提高决策的质量和效率。一是明确如汇报内容与汇报提纲没有差别，承办人在汇报时不需照本宣科，只需汇报简要案情，重点汇报争议焦点、审查意见和理由等；二是可要求每位委员在会前拟定发言提纲，阐述本人意见、理由和法律依据，其书面发言材料在会议结束时须交给会议记录人员登记备案。当然委员的发言提纲可根据讨论情况进行更改。三是检委会在对事实认定、法律适用等问题分歧较大时，可以引入辩论机制。委员们在主持人的主持下，围绕同一个辩题发言，这样让委员的不同意见实现平等的交流，有利于更好发扬民主，消除分歧、增进共识，实现检委会决策的科学性。

（二）建立健全配套保障机制，夯实检委会业务决策的基础

1、加强检委会办事机构建设。机构健全才能够确保运作规范，建议将检委会办事机构建设纳入检察工作综合考评，提高基层院党组提高重视程度，进一步强化人员配置，确保会前审查、会务保障、会后决定执行督查督办等各项工作落到实处，保证检委会规范高效运行。

2、继续推进检委会专业研究小组建设，发挥其辅助决策作用，加强对执法办案共性问题的调查、研究和指导。要继续坚持专业研究小组制度，充分发挥专业研究小组的作用，在加强对重大议案案件审查的基础上，还要加强对执法办案中共性问题的调查和研究，拿出相关分析报告和对策建议，作为检委会审议决策的有力参考。另外还要重视外部意见，在重大事项决策前收集有关专家学者、群众代表的意见或建议，作为检委会决策参考依据之一。

3、探索建立检委会委员个人意见评价机制，增强委员责任感。权力和责任应当匹配，检委会集体负责制容易导致“人人负责而人人无责”的情况，不利于委员进一步提高发言质量。检委会办事机构对委员审议案件的意见进行梳理归类，跟踪案件处理情况，列出案件最终处理结果与各委员发表意见，并将之录入委员个人意见评析档案，定期汇总（可暂定为一年）交检察长审阅或者在检委会上通报，督促委员依法、独立、慎重地发表个人意见，可有效防范案件质量出现瑕疵，杜绝冤假错案发生。

4、进一步规范检察长列席审委会制度。可与法院进行沟通协调，出台相关实施意见。同时明确该项工作由检委办负责办理，检察长列席发言需准备书面提纲，因检察长列席审委会发表的意见不代表其个人而是代表检察院，必要时列席意见须经检委会讨论决定。检察长发言情况和法院对检察长列席审委会意见的采纳情况应一并送检委办备案。通过规范检察长列席审委会，提高法律监督效能。