对城管暴力执法现象的思考

2018年7月17日，湖南临武城管在执法过程中与瓜贩邓加正发生冲突，邓加正死亡。7月18日，各大网站有关“湖南临武城管打死瓜贩”的新闻便引起了广泛关注，点击率居高不下。至今，事件始末真相扑朔迷离，情节发展跌宕起伏，然而无论结果如何，其中有一点是毋庸置疑的，即城管执法过程中存在着暴力执法的现象。“城管暴力执法”是一个很敏感但是却由来已久的话题，群众的对于处于相对弱势地位小贩的同情、媒体对于处于强势一方城管人员行为的热烈关注，都使得“城管”这个特殊的群体一次又一次被置于舆论风口浪尖之上。作为暴力执法的受害者，小商贩值得同情，无可厚非；作为暴力执法的行为者，城管人员的行为，值得怒斥。然而，在舆论一边倒的时候，作为一个法律人，我们应该理性思考，公平公正的看待这一现象。本文笔者想从法律维度，对城管暴力执法现象谈几点看法。

一、“城管”概述

我们想要了解一种社会现象存在的原因及寻找对策，首先要认清这一事物的本质。对于大多数人来说，城管是一个“熟悉的陌生人”，人们对于这个机构的性质、功能、制度的由来大都犹如雾里看花。

（一）城管的概念及制度缺陷

“城管”，望文生义，即城市管理者，实质上它政府授权专司行政执法的执法队伍，承担着城市市容秩序、环境卫生等诸多管理任务，是集众多部门行政处罚权于一身的综合执法机构。在老百姓的眼中，城管就是一支队伍、一群人。其成立初衷是为了消除多头执法、交叉执法、重复执法、执法扰民等问题。令人惋惜的是初衷良好，却难以克服该制度本身“一重一多”的先天不足。所谓“一重一多”,“一重”指的是城管的任务重，但凡是有关行政执法的大小事，城管总是被推到第一线；“一多”，是指城管的权利多，从其成立初衷来看，多种处罚权集于一身，可谓是大权在握。据统计城管权力的范围涉及市容、环境卫生、城市规划等13个领域，拥有三百多项职权。这不得不让人叹为观止，一直以来，城管似乎是一种万能的存在，有人管的它可以管得，无人管的它更是能够管得。大权在握的同时又处于执法第一线，大部分时间都是与普通民众打交道，从客观而言，他们更容易与群众发生冲突，同时，过于宽宥的自由裁量权更是为暴力执法提供了空间。

（二）城管制度的由来

城管制度是上个世纪八十年代改革开放后，城市兴起发展的时代产物。彼时，一些发展较快的城市经济腾飞的同时，市民的文明意识和法制意识也在不断的增强，对占用城市马路和人行通道的“占道经营”行为不仅被政府有关法律法规明令禁止，而且由于这种“诸侯割据”马路和人行道的现代城市顽疾，城市里摆摊设点、做“马路生意”者的不断增加，不仅严重影响城市居民的日常生活和道路交通，影响城市居民的人居环境，而且由于经营者自身素质参差不齐，他们或乱搭乱建，或乱撒乱泼，的确影响城市的整洁美观和环境卫生。于是，这些城市为了建设文明城市、卫生城市的评比活动而有各地先后互相取经、自主成立城管。成立伊始，人员主要是从各个单位借调，人员工资由原单位担负，没有合法地位。

随着改革开放的时间推进，城市发展速度越来越快，与此同时，城市管理过程中也越来越多的存在着某些区域需要城管这一特殊角色来担当。久而久之，便成为执法范围囊括市容环境卫生、城市规划（无证违法建设处罚）、公安交通（违法占路处罚）、烟花爆竹安全、道路运输、工商行政（无照经营处罚）、食品卫生、城市绿化、市政、河道、环境保护等方面的集中刑事处罚权的城市管理综合行政执法机关。

二、城管暴力执法不断的原因

城管执法似乎总是难以摆脱暴力方式，暴力执法成本高、代价大，对于执法者和被执法者来说都是血淋淋的惨痛后果，相信双方都不愿意以暴力解决问题。但是，似乎城管执法被纳入了暴力执法的宿命轮回，新闻报端频见的该类题材就是最好的印证。面对这一现象，很多专家学者不断对该制度进行拷问探讨，其原因无外乎以下几个方面：

（一）权力过于集中，自由裁量权大，约束少

内因是根本，外因是条件，内因通过外因起作用。内因决定着事物的根本属性。由于该制度建立之初就带着“一大一重”的先天不足，制度本质上的缺陷导致其在实施的过程中不可避免的存在着各种问题弊端。城管集各种权力于一身，涉及与民日常生活息息相关的领域，自由裁量权极大，一边是无限的权力，另一方面却缺乏对于权力的有效约束机制。大量聘用制人员的存在更是加剧了这种情况，一旦出现问题，这些聘用制人员便成为最好的借口，也成为相关部门和人员推卸责任的最好出口。大量城管暴力执法事件最后的处理结果可能都存在着这样的“背黑锅”现象。

内在制度本身的缺陷，外在有力监督机制的缺失，内外因素的共同作用催生了大量的暴力执法事件。行之有效的解决措施，从制度上来说，这已是长期以来的积弊，专家学者也在不断寻找制度上的完善路径；从约束监督机制来说，只有把权力关进制度的笼子，才能从根本上改变这一现象。检察机关作为法律监督机关，对于城管这类行政执法机关的执法行为进行监督是其义不容辞的责任。对于暴力执法者，不是姑息包庇，而是依法进行惩处。一味的在事件发生后，推卸责任，寻找借口，只能让本已被民众“妖魔化”的城管形象更加的恶劣，也只能更加激化政府与百姓之间的矛盾。无论从维护法律的公平正义的角度，还是从维护政府的形象来说，还真相于民，还公道于民都是最好的选择。

（二）城管队伍素质良莠不齐，人才选拔机制有待改善

据统计，2009年中国城镇化率已达46.59%，用了30年时间赶上了西方200年的城市化历程。2010年8月揭晓的中国城市国际形象调查推选结果显示，有655个城市正计划“走向世界”， 200多个地级市中，竟有183个城市提出建立“现代化国际大都市”的目标，30多个城市提出要建中心商务区。在如此的国际化都市大跃进中，城市环境变成首当其冲的考核指标。为了评价城市发展的水平，各类评比也应运而生。每次评比都带来环境上的更高要求，不断攀高的考评要求，给城管部门考核工作带来了极大的压力，压力大、任务重，但是又苦于编制有限，解决人少活多困境的唯一途径就是聘用了大量的编外人员。

这些没有编制的协管人员，来自社会的各个行业，很多是通过找关系走后门的方式进入队伍，大都素质较低，而且没有接受正规的执法培训，不可避免，执法方式简单粗暴、法律意识淡薄、群众意识淡薄、流氓习性、匪性毕露等等。再加之这些人员待遇低，不服从管理，不遵循规章制度，在执法过程中随心所欲心性更是明显。执法方式不当，也极易与小商贩发生冲突，进而导致暴力事件。

（三）城管形象“妖魔化”，暴力抗法屡见不鲜

年深月久，城管的形象在整个社会上都处于一种被“妖魔化”的状态，在发生城管与小贩冲突事件中，百姓下意识的站在小贩一方，加之媒体大力渲染城管施暴，人们更是本能的同情弱者，声讨城管执法人员。然而，人们往往忽略掉城管为何要采用暴力的方式解决问题，相信没有任何一位执法人员愿意动则施暴。除却一些人员素质问题，还有一个重要因素不容忽视，就是小贩的暴力抗法日益增多，执法环境恶劣也促使了暴力执法的滋生。

据笔者了解，城管执法方式主要还是以说服教育为主，但是对于那些屡次说服教育不听不改无效的，甚至对执法人员无理谩骂的，就会采取措施，或者没收、或者罚款，一旦触及小贩的切身利益，就会造成冲突。

三、解决城管暴力执法的路径

（一）把执法权力关进制度笼子，制定铁的纪律，标准的执法模式

近年来，许多地方对于执法方式有很多创新，例如“微笑执法”“敬礼执法”等，姑且不论实际效果如何，这种肯改变的态度是值得肯定的。权力只有放在制度的笼子里，才会权为民所用，城管部门在执法过程中，必须订立铁的纪律，督促执法人员严格遵守，否则就要面临责难。

笔者认为，执法就要有强制力，但是强制就容易导致执法者与被执法者的冲突，那么如何最大限度的减少冲突呢，笔者建议尝试司法强制。对自身的检查权、调查权、处罚权、强制权实行分离，既实现了权利的相互监督，又能一改过去执法随意性大的缺点。“四权分离”主要内容包括：成立督办中心行使检查权，统一收集整理案源线索，并进行分类；中队根据督办的任务，依法行使调查权，除此之外不可以任意选择任务随意调查；三级审查履行处罚决定权，中队法制员、案件审理中心和分管领导按照权限对各环节进行审查；法院行使最终强制权，进行前置司法审查。这样仅能够保证行政处罚得到有效执行，同时也使执法矛盾得以缓解。

（二）改变人才招收方式，提高队伍的整体素质

要解决城管队伍人员素质问题，必须从以下几个方面着手：1、提高招收门槛，招收高素质人才。建议城管人员的招收采用公务员考试的形式，通过规范的渠道吸收大学毕业生等高素质的人才，这种形式在陕西西安等地已经有了成功的经验。2、进行岗前和定期的法律知识和专业技能的培训。执法人员自身素质对于执法方式具有很大影响，尤其是法律意识，而且执法技巧决定着执法效果，良好有效的执法方式往往能够事半功倍，甚至化干戈为玉帛。因此，城管部门在招收新人员上岗前应当进行岗前培训，并且每年都要定期对其进行培训、考查，对于那些不合格的人员应该做出相应的处理，例如限期改正、辞退等。

（三）开辟便民市场，给小贩提供生存空间

若想改变城管形象非一朝一夕之事，所谓冰冻三尺非一日之寒，形象的塑造和改变同理，只能经过长期努力，一点一滴的扭转自己在百姓心中的印象。诚如深圳社科院社会发展研究所副所长谢志岿所言：“城管与小贩的矛盾，应该保持一种“动态的平衡”。一方面，大量小贩的存在造成不正当竞争，对正规商户经营造成严重影响，不能不有所管制；另一方面，在现有经济发展水平和经济结构下，有相当一部分人就业存在问题，生活没有保障，基于生存权大于秩序的考虑，政府有必要适当牺牲一点秩序，为这部分的生存留出空间。”小贩是城市发展过程中不可避免的，与其一刀切不让其摆摊，剥夺其生存空间，冲突矛盾不断，不如政府出面开辟便民市场，既解决了城市管理问题，又解决了很多就业问题，可谓是一举多得。

城管暴力执法现象总是备受关注，每一次都能够引起人们对该制度和现象的思考，其发生和存在有着多方面的因素，作为法律人不能只见一叶，分析原因、寻求解决途径才是迫在眉睫，随着社会进步、经济发展、城市的成熟，这一制度能够更加完善、科学。