赵 晶
笔者作为基层人民检察院民事行政检察部门的一名检察官助理，近日办理了几起监督人民法院行政非诉执行案件，将办案的体会予以梳理，与业界同仁分享。
一、什么是行政非诉执行案件
行政非诉执行案件，也有学者称之为非诉行政执行案件，它是指人民法院依据《行政诉讼法》第九十七条规定，依行政机关的申请，对未经诉讼审查的具体行政行为进行受理、审查和执行的案件。中国现行的行政非诉执行制度发端于改革开放之初，先由行政管理领域的单行法律、法规列举规定，最后由《行政诉讼法》作一般性规定。
《行政诉讼法》第九十七条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”该条规定确立了中国行政强制执行制度的基本格局，即：具体行政行为原则上由行政机关申请人民法院强制执行；只有在法律、法规有特别授权时，行政机关才享有自行强制执行的权力。司法实践中，人民法院受理、审查、执行行政机关具体行政行为的行为习惯被称为“行政非诉执行”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）对行政非诉执行案件的申请、审查、执行等作了更为具体、明确的规定。
二、行政非诉执行案件具有什么特点
1、执行机关是人民法院，而非行政机关。虽然行政非诉执行案件的执行对象是具体行政行为，执行申请人也为行政机关，但行政非诉执行案件强制执行权的享有者不是行政机关，而是人民法院。
特别需要注意的是，《行政强制法》第五十四条对该类案件管辖权作了具体规定，该类案件由被执行人所在地的基层人民法院受理执行，其中行政机关申请强制执行不动产的案件，由不动产所在地的基层人民法院受理执行。
2、执行根据应该是行政机关作出的具体行政行为，该具体行政行为没有进入行政诉讼，没有经过人民法院的裁判，而且已经发生法律效力。
3、执行申请人是行政机关或行政裁决确定的权利人。在通常情况下，行政非诉执行案件的执行申请人应为行政机关。不过在特殊情况下，非诉行政案件的执行申请人也可以是生效具体行政行为所确定权利人或者其继承人、权利承受人。
《若干问题的解释》第九十条规定：“行政机关根据法律的授权对平等主体之间民事争议作出裁决后，当事人法定期限内不起诉又不履行，作出裁决的行政机关在申请执行的期限内未申请人民法院强制执行的，生效具体行政行为确定的权利人或者其继承人、权利承受人在90日内可以申请人民法院强制执行。享有权利的公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行具体行政行为，参照行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为的规定。”
4、执行的前提是公民、法人或者其他组织在法定期限内，既不提起行政诉讼，又不履行具体行政行为所确定的义务。
根据《行政诉讼法》第九十七条的规定，行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为必须同时具备两个条件：（1）公民、法人或者其他组织在法定起诉期间内没有对该具体行政行为提起行政诉讼；（2）公民、法人或者其他组织拒不履行该具体行政行为所确定的义务。只有这两个条件同时具备，人民法院才能强制执行行政机关作出的具体行政行为。
三、行政非诉执行案件能否适用和解
笔者看到这样一个案例：申请执行人某国土局针对被执行人非法占用土地行为作出6861元的行政罚款处罚，被执行人逾期未履行缴纳罚款的义务，国土局申请法院强制执行。法院因被执行人家庭经济困难为由，征得国土局同意，作出执行裁定书：双方达成和解执行协议，由被执行人一次性缴纳罚款5000元，本案对罚款执行完毕。
在这起行政非诉执行案件中，人民法院以和解方式结案是否合法？非诉行政执行案件的执行能否以和解方式结案，在行政诉讼理论界一直存在争议。笔者认为，行政处罚类行政非诉执行案件不能适用和解制度。理由如下：
《行政诉讼法》第六十条规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。”这一原则理应在行政机关申请法院强制执行的案件中得到贯彻执行。如果法院在办理非诉行政强制执行案件过程中，允许双方当事人和解，就会与诉讼中不适用调解的原则相矛盾。法律之所以这样规定，是因为：第一、行政机关是公权力的代表，行政法律关系是一种纵向的管理与被管理的关系，不同于平等主体之间的民事法律关系，这种特殊的指挥、命令与服从关系，也使得行政相对人在行政行为合法的前提下，只能无条件去执行，而不得提出超越行政法规定范围外的其他要求；第二、行政机关自行实施强制行为或者申请法院予以强制，目的在于保证其行政处罚决定内容得以实现，迫使相对人履行行政义务。对于行政机关而言，此种权力的行使既是其权利也是其义务。因此，行政机关必须依法行使强制执行权，不得随意处置或放弃国家和社会的公共利益，否则就意味着失职，为行政管理的宗旨所不容。这与民事法律关系双方当事人在法律许可范围内有权处分自己实体和诉讼权利的民事执行制度是不同的；第三，行政处罚的修改或者变更只有在行政机关发现所作的行政处罚在认定事实或者处罚依据上有错误、上级行政机关发现行政违法或者显失公正、经行政诉讼或者行政复议行政处罚被撤销或者变更、各级人大及其常委会或者人民政府组织在行政执法检查中发现并认定有错误等几种情况下，才能依法修改或者变更；第四、具体行政行为一旦进入执行程序，仅要求人民法院对具体行政行为是否合法进行审查，在合法与违法之间不存在第三种选择，人民法院无权减免被执行人的罚款，否则有损于行政行为的公定力、确定力、拘束力和执行力，亦有损于行政执法的严肃性和权威性。
当然，本案中被执行人经济确有困难的，人民法院可以依据《行政处罚法》第五十二的规定作出中止执行裁定，待有执行条件时及时恢复执行。
四、检察机关对行政非诉执行案件进行监督时应注意的问题
行政机关作出的具体行政行为不仅要在程序上符合法律的规定，保障行政相对人依法享有的权利，在实体上也要符合客观事实，要有确凿的事实和证据作为支撑。因此该类案件进入检察监督环节，检察人员不仅要对法院执行过程的合法性进行审查，也要依照法律赋予检察机关法律监督的职权，主动对行政机关的行政行为合法性进行审查。在审查时。应重点注意以下几个法律规定方面的问题。
1、申请执行期限问题
《行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”《若干问题的解释》第八十八条规定：“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出，逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。”
这里三个月和180天存在冲突，笔者认为：《若干问题的解释》在前，《行政强制法》立法在后且是由全国人大常委会通过的法律，根据新法优于旧法、上位法优于下位法的原则，应当适用三个月，缩短行政机关申请期限。立法用意是督促行政机关及时尽早行使权利。因此，检察机关在审查时，切要注意行政机关申请期限存在冲突的，应当适用《行政强制法》三个月的规定。
2、书面催告程序
《行政强制法》第五十四条规定了行政机关催告义务，即行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务，催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关才可以向人民法院申请强制执行；第三十五条规定了行政机关催告应当以书面形式作出，并载明下列履行义务的期限、履行义务的方式、当事人依法享有的陈述权和申辩权。因此，检察机关在审查时，应该注意行政机关有没有履行书面催告程序。
3、法院在法定期限内须作出书面裁定
《行政强制法》第五十六条第一款规定：“人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在五日内受理。”第五十七条规定：“人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第五十五条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第五十八条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。”第五十八条第二款规定：“人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。”上述三个规定皆为对法院的强制性规定，法院不得对此规定作出任何的变通。即法院受理与否、执行与否必须作出书面裁定，不得在法定期限内以不作为的方式搁置行政机关的申请。检察机关在审查时，务必注意法院办案的法定期限。
