检察机关提起行政公益诉讼实证研究

　　摘要：为进一步加强对国家利益和社会公共利益的保护，党的十八届四中全会明确提出:“探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”为进一步明确职能，2015年7月，全国人大正式授权最高检在全国部分地区开展公益诉讼试点工作。任务下发后，全国检察机关按照高检院的统一部署，积极探索,勇于实践，试点工作不断取得成效。笔者以陕西省宝鸡市陇县人民检察院办理的一起行政公益诉讼案件为例，通过实践探索总结成效和经验，找准问题和不足，以期助益于后期公益诉讼制度的构建和发展。 

　　关键词：行政公益诉讼   检察机关   行政机关 

　　一、基层检察机关提起行政公益诉讼的实践探索 

　　（一）基本案情 

　　陇县人民检察院接到群众反映，陇县城区内千河和北河河道沿岸有排污口将未经处理的污水直接排入河道，造成河流严重污染。2016年5月至9月，陇县环保局先后多次向陇县住房和城乡建设局致函和转发政府通知，要求住建局切实履行主体责任，对城区排污口进行维修、疏通工作，实现城区污水全收集、全处理。但直至检察建议期满，城区河道沿岸排污口仍在持续排污，国家水资源和生态环境受到严重破坏，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。 

　　（二）具体做法 

　　2017年2月24日，陇县人民检察院向县住房和城乡建设局发出检察建议：1、对陇县城区境内千河、北河河道沿岸的排污口进行整治，对未纳入排污管网的排污口进行并网改造，纳入县城污水收集管网；2、及时修复完善老旧、破损管网，杜绝污水直排，实现城区污水全收集、全处理；3、完善相关工作制度，切实履行城区建设管理职责，保护水资源和生态环境，维护国家和社会公共利益不受侵害。但截止2017年3月24日，检察机关调查到县住建局仍未依法正确履行职责，陇县城区内千河和北河河道沿岸有排污口仍存在将未经处理的污水直接排入河道中现象，国家水资源和生态环境受到严重破坏，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。 

　　（三）案件效果 

　　2017年5月31日，陇县人民检察院向金台区人民法院提起行政公益诉讼。案件胜诉后，陇县人民检察院持续跟进监督，县住房和城乡建设局及时对检察机关诉讼中提出的十二个排污口逐一进行修缮，并对千河、北河河道排污管网进行集中整改，将污水经污水管网进污水处理厂处理达标后予以排放。截止目前，已全部整改到位。 

　　陇县人民检察院诉陇县住房和城乡建设局行政公益诉讼一案，虽仅为公益诉讼改革试点中普通一例，但从其中取得的阶段性成效是显而易见的，就该案件的整个诉讼过程来看，笔者得出了以下几个行政公益诉讼案件效果： 

　　1、加大生态环境领域的整改力度 

　　   随着国家经济的飞速发展，生态环境的整改也迫在眉睫，无论是大到秦岭别墅区的整改还是小到垃圾随意堆放的问题，无一不体现着我国大环境的变化。检察机关开展行政公益诉讼的主要着力点集中于生态环境领域，为促进生态环境的整改，加大行政公益诉讼力度是首要责任，要力争早日实现绿水青山的目标。 

　　2、监督政府职能部门的责任落实 

　　检察机关本质上就是一个监督部门，其主要职能也是检察监督，行政公益诉讼的开展，将检察机关的监督权从简单的司法层面上升至民生层面，行政公益诉讼的提起，从更深层次来看，是给予政府职能部门一个标杆，从根本上杜绝政府职能部门的慵、懒、散问题，督促各相关职能部门及时、高效的履行职责。 

　　3、提升了检察机关的社会公信力 

　　检察机关在开展行政公益诉讼以来，周边生活的改善让公众看到了检察机关对生态环境所做出的努力，政府职能部门对被破坏的环境的大力整改更是让检察机关的监督落到了实处，督促落实职能，监督整改环境，这不仅提高了整个职能部门的责任落实和高效便民，更加提升了检察机关的社会公信力。 

　　二、检察机关提起行政公益诉讼的法理基础及现实需要 

　　（一）法理基础 

　　任何一种制度的建立和发展都必须有其自身的理论基础作为支撑，否则它就会成为空中楼阁。有学者称“行政诉讼本身就是民主政治在某一诉讼领域的具体反映。赋予什么样的人可以提起行政诉讼的权利，不仅仅是一个诉讼程序问题，更重要的是通过行政诉讼这一特定的诉讼制度体现一个国家对公民权利保护的程度。而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说，原告起诉资格的赋予就是其民主权利的一个表现。”[1] 

　　1、当事人适格 

　　所谓“当事人适格”，是指公民、法人或特定组织所具有的对某一诉讼标的有权提出诉讼并诉请法院进行审理判决的资格。[2]我国行政诉讼法司法解释第12条对当事人适格进行了专门的规定，这就为行政诉讼领域当事人是否“适格”有了直接的评价依据。假设我们严格按照行诉法解释12条之规定约束适格当事人，应该不难发现，环境污染、国有资产流失等领域的原告资格空缺，或是无人起诉或是起诉成本过高，胜率太小又或是职责边界，互相推诿。有人说，这些特殊领域听起来很大，很官方，很民生，却又好像事不关己。受害者不明所以，检察机关却不能置之不理，如果我们每天饮用的水已遭受污染，你为之生活的林地被毁，你还能事不关己吗？因此，在关系民众切身利益的特定行政执法领域，检察机关以适格行政公益诉讼原告身份的亮相，是对检察机关监督职能的体现。 

　　2、公共信托 

　　信托制度起源于英国，所谓信托，指的是受托人按照委托人的意思，独立对受托财产进行管理、处分的行为。[3]美国学者约瑟夫.萨克斯认为，任何代表公共利益的财产本身就包含两层所有权，即普通法和衡平法意义上的双层所有权。以空气和水源为例，作为公共财物，它们从来就不属于任何一个特定的人，而是为全民共同所有，国家（政府）作为公共利益的代表和保护者，理应担负起管理和保护空气、水等涉及公共利益的财产不受破坏的职责，这就在公民和政府之间天然的产生了一种信托关系。基于信托财产（空气、水等）的公共性，我们将这种信托称之为“公共信托”。[4]在“公共信托”关系中，受托人（政府）基于委托人的委托而将公共利益交于其管理，基于此，政府部门对所托之物便必须履行管理和维护的义务，当信托财产遭受损害时，作为委托人的公民是可以自己或随时委托特定主体提起公益诉讼，要求政府履行义务的，而在这点上，代表公共利益的检察机关无疑是代表公民行使权利的不二之选。 

　　（二）现实需要 

　　1、司法改革背景的现实要求 

　　    党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应当督促其纠正。”在司法改革之前，检察机关尚有权查办贪污、渎职等职务犯罪案件，就行政不作为、慢作为、乱作为行为主要以检察建议督促整改，因为没有强有力的诉讼保证，检察建议书往往很难起到应有的督促作用。因此，赋予检察机关提起行政公益诉讼的权利，便成为了保障检察建议书在督促政府行政行为整改的有力保障。 

　　2、保护环境资源公益的需要 

　　    污染有害气体排放不达标，污水未经处理排放，土地无权乱占乱垦，林地被毁长时间得不到修复，山体被过度开采……如果这些行为长期得不到遏制，政府不作为，受害者有心无力，面对掠夺者无力反抗，难道我们要任由这些恶果吞噬我们的家园？让检察机关替你说不！面对这些不幸，我们除了要严厉打击这些不幸的制造者，更要及时督促相关部门以及责任人进行整改修复，使其早日恢复原貌甚至更好。 

　　3、政府执法为民的充分体现 

　　    执法为民的核心是尊重和保障人权，坚持以民为本，彰显人文关怀，是执法为民的基本价值取向；坚持权为民所用，情为民所系，利为民所谋。政府执法的根本目的是保障民生，政府各项规章制度的制定不仅仅是为了执法需要，更是对自身执法的一个约束。但这种约束行为本身就需要一个监督辅助，无监督不成型，检察机关对政府职能部门行政行为的监督，彰显了政府执法机关执法为民的行政作为。 

　　三、检察机关提起行政公益诉讼的现实困境及对策建议 

　　（一）现实困境 

　　自全国检察机关全面开展行政公益诉讼以来，诉讼效果已引起社会广泛关注，但在实践落实中亦存在不少问题： 

　　1、案件线索来源少 

　　公益诉讼案件线索的发现主要集中于检察机关民行干警自行深入各村、镇等调查挖掘线索，线索质量普遍不高，且耗时耗力。案件线索内容也仅集中于垃圾堆放，河道排污，林地被毁等浅层面的生态破坏角度，检察机关对行政执法领域案件的监督缺乏全面的信息来源，缺乏有效的、可操作性的监督机制，迫使检察机关无法真正介入监督并及时发现公益诉讼案件线索。 

　　2、案件敏感度过高 

　　检察机关提起行政公益诉讼的对象的行政机关，所以面临的压力也可想而知，无论是从检察机关内部还是其他县级行政机关，民行部门提起公益诉讼案件从线索到检察建议书，最后到诉讼阶段直至判决书生效的一系列过程，对办理行政公益诉讼的干警都是一个莫大的考验。一些行政单位普遍存在着抵触情绪，缺乏对公益诉讼的认知和理解，对公益诉讼人的不予重视和对检察建议书的置之不理，这就促使公益诉讼人必须实时提升自身专业和技能，以应对诉讼中的各方压力。 

　　3、案件执行难度大 

　　检察机关提起公益诉讼案件的最终目的是督促行政机关及时整改，履行职责。因此，案件胜诉只是检察机关维护公益迈出的第一步，执行才是最终程序，只有判决得以有效执行，解除了社会公共利益持续受到侵害的状态，诉讼的最终目的才能实现。而目前在公益诉讼判决的监督执行中尚未规定相应的法律法规，致使在现已胜诉的公益诉讼判决执行进行跟进监督的少之又少，难以保证侵害状态受否完全停止，公益诉讼的目的是否真的已经实现。 

　　（二）对策建议 

　　1、扩宽案件线索渠道 

　　（1）通过“两法衔接平台”获取线索，对线索逐一进行摸排和调查，从中筛选出有价值的案件线索。 

　　（2）通过检察机关内部“12309检察服务中心”获取群众举报线索，根据院相关规定，可内设受理公益诉讼线索接待窗口登记，对群众所举报线索进行梳理、核实，对有价值线索进行跟进。 

　　（3）通过外部协作，建立与行政部门的执行监督协作机制，加强沟通，及时反馈，定期监督，排查线索。 

　　2、加强规范认知事项 

　　（1）对内：进行责任制考核制，加强公益诉讼案件认知，从上而下，实现员额制检察官轮案制，动员全院力量，定期组织学习相关业务知识，以个人促集体，层层递推，提高公益诉讼地位与公诉，侦监并重，配备相应的设备及专业人员，加强队伍建设。 

　　（2）对外：加强与上级院沟通，自上而下，与政府部门建立联合机制，定期对行政机关负责人及全体执法人员进行公益诉讼培训，提高认知和重视，建议将公益诉讼检察建议书及起诉书列入行政机关年度考核中，进一步加强行政机关对检察机关监督行为的认可。 

　　3、跟进诉讼执行监督 

　　检察机关在收到法院判决后，应立即跟进监督，履行监督职能，地方可先就本地实际与法院、行政机关联合制定相关制度规范检察机关的监督行为，监督方式等问题。对以整改完成的行为也不可束之高阁，定期对其进行复查，确保判决落实到位。通过一案，带动一片，准确的落实整改效果，不仅督促行政机关履行义务，更为社会公益带来了莫大的成效。 

　　四、结语 

　　人民检察院是国家的法律监督机关，负有维护国家和社会公共利益的职责，对一切有损法律和人民利益的违法行为实施监督。检察机关提起行政公益诉讼，旨在保护社会利益和国家利益，不仅能督促行政机关及时高效的履行政府职能，也增强了检察机关的监督职能，提升了检察机关的社会公信力，最主要的是对社会公益和国家利益的保护。 

　　（作者：陇县人民检察院 冯妙 编辑：王瑾） 

　　参考文献： 

　　1、应松年：行政诉讼法学，北京，中国政法大学出版社，2000。 

　　2、胡肖华：行政诉讼基本理论问题研究，长沙，湖南大学出版社，1999.129。 

　　3、于安：行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题，法学，2001。 

　　4、高桥雄志：民事诉讼法制度与理论的深层分析，林剑峰译，北京：法律出版社，2000.67--68。 

　　5、姚娅：检察机关提起公益诉讼的实证研究，法制博览，2014（21）。 

　　6、冯毅：检察机关提起公益诉讼实证研究，法制博览，2017（12）。 

　　7、天津市静海区人民检察院课题组：检察机关提起行政公益诉讼制度的构建，天津法学，2016年第2期。 

　　8、袁远光：检察机关提起行政公益诉讼实证研究，张家口崇礼区人民检察院检察文化，2017.8.10。 

　　9、曾佳：对检察机关提起行政公益诉讼的思考，法制与社会，2014（18）。 

　　10、王金艳：论我国公益诉讼主体制度规定的不足及完善，经济研究导刊，2013（26）。