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如何加强执法监督 推进执法规范化建设

发布时间:2018年09月14日

  在全面深入推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的法治国家建设大背景下,探讨如何加强行政执法监督显得尤为重要,以此为起点不断推进行政执法规范化建设,从而提高执法司法公信力是现代法治国家、法治政府、法治社会建设的重中之重。本文立足检察机关国家法律监督职能,通过对我国检察机关对行政执法行为监督的现状分析,提出了完善此机制的建议。 

  习近平总书记在十九大报告中再一次强调建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法。不可否认,我国现下仍然存在部分行政机关执法不严、执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法等问题,究其原因在于内部监督流于形式及外部监督不力所导致。具体来说,一方面,内部监督主要依靠行政复议等方式,但因复议机关及被申请复议机关之间的上下级关系或部门隶属关系,导致内部监督流于形式;另一方面,外部监督主要有权力机关的监督、司法机关的行政诉讼监督、党内监督、社会监督等,但各有弊益,其中人大监督的抽象性导致对个案的监督不力,司法机关监督的被动性、受案范围的有限性等因素导致其监督效果甚微,党内监督的局限性以及新闻媒体及社会公众监督的无强制力等,致使外部监督收效甚微。因此,探索建立并不断完善立足检察法律监督职能角度的行政执法监督机制不失为一种选择,有着重要意义。如同法彦所说“行政权力退缩的空间有多大,民事权利伸展的空间就有多大”,为深入推进法治国家、法治政府、法治社会建设,就必须以行政执法监督为起点,深入推进执法规范化建设,从而提高执法司法公信力。 

  一、相关概念界定 

  我国《宪法》明确规定“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”,根据秦前红教授在其《两种“法律监督”的概念分野与行政检察监督之归位》一文中提到的“所谓监督法律的正确统一实施就是监督国家机构、社会组织、国家工作人员和全国国民是否严格遵守法律”;中共十八届四中全会《关于全面依法治国若干重大问题的决定》强调要强化对行政权力的制约和监督,明确要求“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为,应该督促其纠正”,并“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”;2017年新修正的《行政诉讼法》第二十五条第四款规定:“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼”;2018年3月两高最新出台的《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中关于检察机关提起行政公益诉讼的规定等一系列相关法律法规规章,笔者认为行政执法检察监督,是指人民检察院立足其国家法律监督机关职能,对行政机关执法活动是否严格遵守法律予以监督的司法活动。 

  二、我国行政执法检察监督现状 

  目前我国检察机关对行政执法的监督主要是通过以下途径:一是立足侦查监督职能,通过行政执法与刑事司法“两法衔接”制度对行政执法活动进行监督;二是立足行政检察职能,行政诉讼监督过程中对行政执法行为的合法性进行审查;三是立足公益诉讼职能,对行政机关违法行使职权或不作为进行监督。以上三种途径皆在一定程度上有效地遏制了行政机关不作为、乱作为等问题,但各有弊益。 

  (一)行政执法与刑事司法“两法衔接”机制一直备受瞩目,近年来,检察机关联合政府部门搭建信息共享平台,通过联席会议、提前介入和联合执法等机制,对关乎群众切身利益的领域进行监督,尤其注重食药领域、环境领域,相关文件相继出台,如最高检会同最高法、公安部、国家食品药品监管总局、国务院食品安全办于2015年12月联合印发的《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》;2017年1月,最高检会同环保部、公安部联合下发的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》,地方检察机关亦联合相关政府部门出台的相应实施细则。从中央到地方,一系列工作的开展,其目的在于解决有案不移、有案难移、以罚代刑的现象,最终目的是立足检察机关国家法律监督职能,督促行政机关依法行政,取得了一定的法律效果和社会效果,但不可否认,司法实践过程中,会出现代为执法、过度干涉、流于形式等问题,例如检察机关与行政部门联合执法,行政执法的效率性、主动性、执法机关的自由裁量权实施等,与检察机关作为国家法律监督机关、司法机关的特性有所不同,在联合执法过程中,双方难免“越界”,产生过度干预等问题;以及信息共享平台的搭建,虽然在某些情况下对信息共享有所帮助,但实践中存在的信息共享平台执法案件选择性发布、某些政府部门消极配合等问题,致使该平台的搭建更多时候流于形式,尤其在基层此问题更为突出。 

  (二)行政诉讼监督过程中对行政执法行为合法性的审查。 

  根据我国《人民检察院组织法》、《行政诉讼法》、《人民检察院行政诉讼监督规则(试行)》相关规定,人民检察院作为国家法律监督机关,有权对行政诉讼活动进行监督,通过办理行政诉讼监督案件,监督和支持人民法院、行政机关依法行使职权,同时,人民检察院行政检察部门在履行职责过程中,发现违法违纪或者涉嫌犯罪线索,应当及时将相关材料移送有关职能部门。可见,检察机关作为国家法律监督机关,在对行政诉讼进行法律监督的过程中,必须对行政行为的合法性进行审查,同时,若发现相关案件线索,有移送之义务。但司法实践中,检察机关对行政诉讼案件的监督主要是对审判程序违法的监督,因此,对行政机关依法行政的监督上并未取得显著成效。 

  (三)行政公益诉讼。从探索建立检察机关提起公益诉讼制度到全面推进公益诉讼工作,取得了良好的法律效果与社会效果,其中行政公益诉讼工作的开展对检察机关更好地行使国家法律监督职能、督促行政机关依法行政有重要作用,尤其解决了行政执法过程中不作为、乱作为的问题。但司法实践中,也存在诸多问题,检察机关主要表现在行政机关与检察机关之间的“微妙关系”导致二者在工作过程中出现抵触情绪,检察机关调证过程中部分行政部门消极配合导致的取证困难问题,以及检察建议的法律强制力较弱所导致的行政部门消极对待问题等。 

  三、完善行政执法检察监督机制的建议 

  (一)完善“两法衔接”机制,明确检察机关行政执法监督权限。一方面,要从思想上重视信息共享平台的建设与运用,建立起一套科学完善的共享机制,明确规定行政执法机关与检察机关分别指派联系专员负责信息平台的搭建与管理工作,行政执法机关要定期推送案件,及时将有关情况通报检察机关。同时,检察机关要时刻关注行政执法案件信息,查看案件信息,掌握行政机关是否存在隐瞒不报、谎报、延迟报送等问题,避免信息共享机制流于形式,充分发挥起信息共享平台的作用。另一方面,要明确行政执法检察监督权限,检察机关作为国家法律监督机构,其权责必须得以明确化。只有明确了司法权与行政权的权力边界问题,才能更好地发挥检察监督作用。行政执法案件所涉领域大多具有专业性与复杂性特点,而检察机关作为司法机关对各行政部门所涉专业性问题难免不能完全掌握、解答,如一味扩张检察监督权限,则会造成与行政权力行使过程中的混乱。因此笔者认为检察机关不得主动干预执法过程,如在履行职责过程中发现或得知行政机关存在“以罚代刑”问题时,可以通过检察建议或者联席会议的方式对案件进行探讨,行政机关必须在收到检察建议或者会议结束后限期进行处理,如涉案执法人员存在渎职受贿行为的,检察机关可以监督其及时将案件线索移送至相关部门。 

  (二)强化行政诉讼监督质效,倒逼行政行为合法合理化。现行行政诉讼法中规定了检察机关可以依职权对法院生效裁判、行政诉讼调解书、审判人员违法行为和行政诉讼执行活动进行监督,不再局限于当事人申请的方式,可以提起抗诉、督促起诉、检察建议、公益诉讼。可以说,我国目前从法律层面明确了检察机关对行政诉讼审判活动的全面监督,其中当然涵盖了对行政执法行为实体公正与程序公正的审查、合法性与合理性问题的审查,所以检察机关在行政诉讼监督过程中,应全面审查合法性与合理性,坚持实体审查与程序审查并重。而且要注重协调与法院的关系。法检两院因各自职能、立场角度不同,在案件处理上存在差异,所以应加强沟通,共同研究重大复杂案件,减少认识分歧,提升司法公信力。 

  (三)完善行政公益诉讼制度,强化检察建议书的法律强制力。一是有效扩展行政公益诉讼受案范围,将人权保护、性别歧视、文化遗产及文物保护等领域的行政不作为、乱作为导致的侵权问题纳入公益诉讼受案范围,以切实发挥行政公益诉讼的作用。二是明确检察机关享有调查核实权,并在相关法律法规等规范性文件中予以明确规定,提供法律支撑,如此通过对行政执法行为的事实认定、证据采纳、法律适用进行调查核实,才能判定行政行为是否合法合理,以决定是否提起公益诉讼。三是规范检察建议的适用范围、程序。检察建议作为一种“温和”的监督方式,缺乏抗诉的强制再审力,且基层检察院认为同级法院作出的生效判决有错误的,符合抗诉的条件,可以先向同级人民法院提起再审检察建议,突破了抗诉中以上抗下的局限,虽简化了程序,但也无法引起同级人民法院的重视。所以,笔者认为应从法律层面对检察建议的适用范围、提出与受理、处理结果等方面进行强制性规范,以及鉴于行政机关的上下级领导关系,探索建立从上至下的检察建议抄送机制,以达到整改目的,切实解决检察建议效力不足的问题。 

  (作者:黄陵县人民检察院 张天安 编辑:胡安辉)

    

  


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