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检察机关办理行政公益诉讼案件的理论与实践

发布时间:2018年09月06日

2017年全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,以法律形式正式授权检察机关开展公益诉讼,检察机关提起公益诉讼制度正式确立。但是,检察机关办理行政公益诉讼案件仍存在一些问题,笔者结合近年来试点工作的实践探索,对这些问题进行探析并提出对策建议。

一、检察机关办理行政公益诉讼案件的理论与法律依据

2015年5月5日,中央全面深化改革领导小组第十二次会议审议通过《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。会议强调,检察机关要紧抓公益核心,重点是对生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域造成国家和社会公共利益受到侵害的案件提起民事或行政公益诉讼,更好地维护国家利益和人民利益。2015年7月1日,十二届全国人大常委会第十五次会议决定授权最高检在北京、湖北、陕西等13个省、自治区、直辖市开展两年公益诉讼试点。同年7月和12月,最高人民检察院先后发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,在全国部分检察机关开展提起公益诉讼试点工作。经过两年的试点,中央全面深改领导小组认为试点比较成功,正式建立制度的时机已经成熟。2017年6月27日,全国人大常委会作出《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》,以法律形式正式授权检察机关开展公益诉讼,从2017年7月1日正式施行。至此,检察机关提起公益诉讼制度正式确立。

修改后的《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条四款规定,“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为,致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的,应当向行政机关提出检察建议,督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的,人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”这是人民检察院提起行政公益诉讼的法律依据。

二、检察机关办理行政公益诉讼案件的实践与探索

人民检察院办理公益诉讼案件,应当遵守宪法法律规定,遵循诉讼制度的基本原则,遵循检察权运行规律。试点以来,检察机关提起行政公益诉讼的主要办案模式和办案经验已经形成。

1、检察行政公益诉讼工作呈现出的特点。试点以来,检察机关办理公益诉讼案件工作呈现出以下特点:以依法稳妥推进为发展态势,以提起公益诉讼寓支持于监督之中为办案理念,联合有关部门围绕“事要解决”这个共同目标,实现政治、法律和社会效果的“三个统一”。一是始终紧抓公益诉讼核心,稳健推进工作。检察机关提起行政公益诉讼,坚持法定范围,以生态环境和资源保护领域为重点,做到监督到位不越位、尽职不越权,坚持正确把握“公益”,防止泛化理解,防止公益诉讼权利滥用,确保检察机关行使的公益诉讼权的正当性。二是积极突破案件线索来源,确保案件质量。检察机关不断加大办案力度,在案件数量上实现突破。通过加强对行政机关行政执法的专项监督,注重发挥各种职能作用和平台,研究履职中发现案件线索的途径和方法,在案件线索来源上实现了突破,确保了办案质量。三是严格公益诉讼案件办理程序,坚持层报审批。检察机关严把案件质量关,坚持案件层报审查机制,认真履行程序规定。对于公益诉讼案件的办理,充分发挥集体讨论以及检察长审批把关作用。在前置检察建议发出前,层报上级院民事行政检察部门审查批准。在检察建议正式送达后,立即向上级院汇报,统一登记备案。对于拟诉案件,严格依规层报上级院审查批准。强化案件质量的把关机制,层报中多级审查层层把关,诉讼中注重质效、强化总结。四是注重“三个效果”的统一,提高工作成效。检察机关办案更加注重社会影响,注重三效合一,坚持围绕大局,监督和支持并重。一方面,通过监督支持行政执法,推动行政管理高效运行,排除行政执法的各种干预,形成依法行政的支持系统;另一方面,通过监督促进行政行为规范化开展,解决行政执法中的违法乱象,推进行政机关执法规范化、严格化。

2、检察机关办理行政公益诉讼案件的主要办案环节。检察机关开展的提起公益诉讼工作,是党的十八届四中全会对建立提起公益诉讼制度作出的重大部署,具有重要的政治意义,因此,必须将每一个办案环节都细化完善,确保试点工作圆满成功。一是线索摸排环节。注重通过各种履职渠道发现和摸排公益诉讼案件线索。严格按照法律规定的案件范围进行案件线索摸排,确保公益诉讼案件来源渠道畅通,保障案件办理规模。二是诉前建议环节。严格遵守诉前程序的有关规定,坚持以提起诉讼的标准进行调查核实、证据固定,确保案件在诉前程序之后若行政机关继续怠于履行职责或不纠正违法情形的情况下,检察机关提起行政公益诉讼能够确保成功。三是审查起诉环节。检察机关紧抓调查取证工作,对证据的客观真实性、与案件的关联性、取得证据的合法性进行全面、细致、严格审查,确保事实清楚、证据确实充分。精心筛选案件,认真分析研判提起公益诉讼的可行性和必要性,既要认真分析是否符合“公益”这个标准,又要研判案件的办理结果能否实现“三个效果”的有机统一。四是诉讼环节。重视加强与法院的沟通联系,共同研究公益诉讼特殊的庭审程序和流程,特别是要根据民事和行政公益诉讼不同的案件性质和诉讼特点,研究适用不同的举证责任、证据标准;高度重视出庭诉讼工作,重视庭前证据审查工作,围绕案件焦点做好出庭应对准备。正确行使好检察机关公益诉讼处分权。对于行政机关在诉讼期间自行纠正违法行政行为的,检察机关综合权衡再作出变更诉讼请求或者撤回起诉的决定。在案件执行环节,由人民法院依职权执行,检察机关注意履行好执行监督职能。

3、检察机关办理行政公益诉讼案件充分发挥检察一体化的合力优势。在检察机关办理行政公益诉讼案件的过程中,更加注重发挥检察一体化办案方式,形成办案合力,推进工作有效开展。一是业务部门之间加强沟通协调,形成内部不同检察职能之间合力。民事行政检察部门注重加强和职务犯罪检察部门、刑事检察部门的协调配合,积极发现案件线索,形成定期排查、随时移送线索的常态化机制,实现内部无缝对接;认真落实“一案三查、三方移送”工作机制,对有关案件一查刑事犯罪,二查渎职问题,三查公益诉讼线索,形成内部协作配合的良好办案模式。二是上下级院之间协作配合,形成检察系统内部合力。发挥检察一体化的优势,上级院加强对下级院的指导与支持,下级院及时上报试点中出现的问题;不同地区检察机关之间注意交流经验,拓宽本地试点工作的眼界和思路;非试点地区检察院发现案件线索与试点地区进行联合办案;跨区域案件调查取证各地区加强协调配合,形成检察系统内部协作配合的良好办案模式。

三、行政公益诉讼案件法律上呈现的特点

检察机关提起公益诉讼目前还缺乏系统的、完善的法律规范。行政公益诉讼案件的法律适用并非杂乱无章、无规律可遵循。具体来说,行政公益诉讼案件在法律适用上存在如下特点:

1、涉及法律法规较多,具有纷繁复杂性。一方面,行政公益诉讼案件监督执法主体的广泛性决定了适用法律范围的广泛性。《试点方案》规定行政公益诉讼的办案范围是国有资产保护、生态环境和资源保护、国有土地使用权出让等领域。修改后《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条四款规定检察机关提起行政公益诉讼的案件范围为在履行职责中发现的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域。从案件范围来看,这些领域涉及到环境保护法、土地管理法、水法、大气污染防治法、水土保持法、森林法、城乡规划法、行政处罚法、国有资产法等法律法规,当然,部门规章和地方性法规、行政机关内部管理规定也是检察机关必须面临的法律问题。另一方面,具体行政公益诉讼案件基本事实涵盖民事、行政、刑事等多种事实构成和法律责任,导致适用法律的纷繁复杂性。

2、不同类型案件适用法律不同。从行政公益诉讼的案件类型来看,国有资产保护和国有土地使用权出让领域适用法律法规比较固定,局限于国有资产法、土地管理法等,生态环境和资源保护、食品药品安全等涉及的法律也因具体案件涉及领域不同,适用法律也不同。因此,行政公益诉讼的案件类型与案件适用法律的相关性比较高,有利于对不同类型、领域适用法律问题进行类型化研究和总结。

3、相同类型、同一领域案件适用的法律条款比较统一。实践中,国土部门环境资源领域行政公益诉讼案件适用法律条款一般集中在矿产资源法、土地管理法,而土地出让金领域集中在土地管理法和城乡规划法;林业部门生态环境类案件适用法律主要集中在森林法和森林法实施条例中,其他类型行政公益诉讼案件的案件类型与法律适用条款亦可归纳出此种现象。

四、检察机关办理行政公益诉讼案件存在问题的原因分析

综合分析当前检察机关办理行政公益诉讼面临的适用法律错综复杂、相关规定不够细化等问题,分析原因如下:

1、行政公益诉讼案件基本事实本身的复杂性。行政公益诉讼案件,不仅会涉及到行政机关违法行政监管的行政法方面事实认定、公益受损情况及受损与违法监管因果关系的民事法律事实的认定,还可能涉及到刑事犯罪的事实。案件基本事实决定该案可能涉及到民事责任、行政责任、刑事责任等多种不同形式的责任承担,而具体责任承担又会涉及到不同的法律适用,如民事责任的认定与划分要适用民事法律规范,行政责任承担则牵扯到行政处罚、行政强制法的相关规定,而刑事责任的构成与具体承担也有其适用的法律规则,使得检察机关适用法律错综复杂。

2、行政公益诉讼不同于一般的行政诉讼。在一般行政诉讼中,行政诉讼的原告是行政行为相对人或与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织。而在行政公益诉讼中,检察机关基于法律直接授权而享有行政诉讼的起诉权,其与案件并没有事实上的利害关系,对案件情况不可能在提起诉讼前就了解。检察机关在履行职责中发现有法定起诉范围的公益受损情况,方可进行立案调查,通过行使调查核实权了解拟监督行政机关不履职、怠于履职或者违法履职造成公益受损的相关事实,并在履行诉前监督程序的情况下,对行政机关提起行政公益诉讼。一般的行政诉讼中原告作为行政相对人,是案件基本事实的参与者和知情者,对被告、行政处罚或行政强制措施等起诉事实一般比较明确,不需要查阅大量法律法规以查明和证明符合起诉条件中要求的事实要件,法律适用也相对简单。正是由于检察机关提起行政公益诉讼与一般行政诉讼具有不同之处,使得检察机关办理行政公益诉讼案件在是否应完全参照《行政诉讼法》、举证责任分配、是否受行政诉讼的起诉期限限制等,至今存在争议。

3、行政机关行政执法面临法律疑惑。实践中,检察机关案件来源中的“在履行职责中发现”,大多情况下是从公诉或侦监等部门移送的刑事案件中发现公益诉讼案件线索。在办案中,经常遇到行政机关抗辩案件已移送刑事机关处理,所以不再追究违法者行政责任的情况。检察机关办理行政公益诉讼案件,需要对行政机关的抗辩是否合法进行查明,而行政机关的这些抗辩往往是实践中行政执法所面临的法律困惑或法律难题。如商洛市某县办理的该县林业局在行政相对人非法占用林地行为中怠于履行职责提起公益诉讼一案中,该林业局也很委屈,认为按照工作惯例这类行政处罚案件一旦森林公安开始立案办理他们就不再过问。那么此种情况下,真正对该案造成损害不履行监管职责的行政主体又是谁,该起诉谁,林业局和森林公安之间的职权衔接是怎样,哪些职责属于林业主管部门,哪些属于森林公安,检察机关应提起公益诉讼的被告是谁,这些都需要查明和研究。而这其中的有些问题在法律上本来就规定不明确,法律条文又往往不在同一部法律中,一个事项涉及的法律问题往往牵扯到多个部门法,准确适用法律自然成为办案难题。

4、行政机关与检察机关在行政公益诉讼中的法律地位尴尬。在行政公益诉讼中,检察机关以公益诉讼起诉人的身份提起诉讼,但同时检察机关又是法律监督者。实践中,检察机关在行政公益诉讼中的地位经常被审判机关等同于原告,而行政机关是被告。因此,检察机关办理行政公益诉讼案件,行政机关对于己不利的法律依据和职权依据文件不会或不愿主动提交,对于检察机关调查行政机关不履职事实的配合不积极,许多案件事实需要检察机关通过其他途径查明,且对于行政机关一些内部规范性文件,检察机关有可能无法查明或掌握,进而导致在办案中适用法律出现困难或失误,为办理行政公益诉讼案件增加了难度。 

五、检察机关办理行政公益诉讼案件的建议与意见

经过对实务中检察机关办理行政公益诉讼案件的法律规定和理论基础、办案的方法环节和办案模式、行政公益诉讼的特点、正确适用法律存在问题的原因等进行综合考量或分析,笔者认为破解当前检察机关办理行政公益诉讼案件的难题,应当从以下几方面考虑:

1、加强行政公益诉讼程序立法研究,建立健全规范具体的法律规定。目前,检察机关行政公益诉讼案件的举证责任分配、诉讼权利义务如何具体行使、行政公益诉讼撤诉、变更诉讼请求程序如何操作、行政公益诉讼败诉后检察机关抗诉或上诉的行使条件、程序等问题,均缺乏具体细化的法律规定。检察机关开展公益诉讼工作已经全面启动,因此应加强行政公益诉讼立法,健全检察机关办理公益诉讼案件的法律法规,使检察机关有法可依。笔者认为可以参考借鉴国外公益诉讼制度的理论、经验和法律规定的方式,结合我国实际,进行综合考量、规定。

2、建立与学校等科研机构的协作配合机制,助推行政公益诉讼理论创新。检察机关应善于借助社会其他组织和科研机构等优势力量,弥补自己在办案中的缺点与不足。可通过与学校、科研机构、其他专业机构建立友好合作关系,弥补办案中专业人才不足、理论研究水平不高、法律适用能力不强的问题,以推动工作发展。探索建立检校合作机制,从人力支持、分工配合、智力支撑、调查研究等四个方面,由政法院校行政法、民商法、民事诉讼法专业教授到民行部门研修,安排在校研究生参与公益诉讼辅助性工作,让高校师生更直观、全面的了解检察工作,参与法律实践,实现检校共赢;通过充分利用高校优质资源,将课题研究从实践层面上升到理论研究层面,为顶层设计贡献地方智慧。

3、加强不同领域行政公益诉讼的类案研究,破解法律适用难题。针对检察机关办理行政公益诉讼案件相同类型、相同领域案件适用的法律条款比较统一和不同类型案件适用法律不同的特点,检察机关应该加强类案研究,建立合理的分工配合机制,按照案件类型不同,可以采取上下级一体化研究模式,由上级院将类案研究任务分别交由多个下级院完成,或者人员充足、队伍配备较充足的检察机关可以将不同案件类型交由不同人员办理,提高对不同领域案件的研究深度,增强办案人员的专业化水平,提高整个检察机关的办案质效,解决法律适用上的研究不深、不精、不专问题,从而破解检察机关办理行政公益诉讼的法律适用难题。

4、加强与人民法院、行政机关的沟通协调,确保行政公益诉讼质效。在当前检察机关办理行政公益诉讼案件法律法规不够健全的情况下,检察机关应主动加强与人民法院的沟通联系,防止出现诸如人民法院通过传票方式通知检察机关开庭的尴尬,形成两院良好协作、共同探讨行政公益诉讼法律问题,以保障行政公益诉讼庭审活动有序、稳定推进,取得良好法律效果和社会效果。同时,检察机关应加强与行政机关的沟通联系,化解行政机关对检察机关的对立情绪,和行政机关就案件办理取得共识,从促进依法行政、提高执法水平、预防渎职犯罪的角度,建立良好的配合协作机制,明确行政机关职权清单和职责依据,建立行政执法和行政公益诉讼案件线索移送机制,推进依法行政,加快法治中国建设。

5、大力推进民行检察队伍专业化建设,提升行政公益诉讼能力水平。公益诉讼工作是一项全新的检察业务,涉及到的法律法规十分庞杂,对民行检察队伍的职业素养提出了更高的要求。为了适应公益诉讼工作需要,检察机关应更加重视民事行政检察队伍建设,严格按照中央《关于加强新形势下政法队伍建设的意见》和《关于加强法官检察官正规化专业化职业化建设全面落实司法责任制的意见》要求,在全面贯彻落实司法责任制改革的各项安排部署上,进一步加强检察队伍建设,以提高检察队伍建设水平为抓手,建设一支政治素质高、办案能力强、业务精通的精英化检察队伍,进一步提高检察人员办理行政公益诉讼案件的事实认定和法律适用能力,提升检察监督水平。

(作者:商洛市人民检察院 毛朝霞 任品婷 编辑:王瑾)



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