浅议检察机关提起行政公共利益诉讼的范围

发布时间：2018年05月02日

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 “行政公共利益诉讼”指的是当政府等行政主体的违法行为导致对社会不特定多数人的公共利益制造风险或造成损害时，有权主体依法向人民法院提起的审查该违法行政行为合法性、同时敦促法院纠正该违法行政行为的制度。作为基层检察工作人员，笔者就基层工作实际，浅议基层检察机关公共利益诉讼受案范围。

一、何为行政公共利益诉讼

什么是行政公共利益诉讼？只有界定好概念才能在实务中确定好此类案件的受案范围。最高检的《检察机关提起公共利益诉讼试点方案》对行政公共利益诉讼中案件范围做了如下规定:“检察机关在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵害，公民、法人和其他社会组织由于没有直接利害关系，没有也无法提起诉讼的，可以向人民法院提起行政公共利益诉讼”。虽然在方案中明确提及了部分可以提起行政公共利益诉讼的领域，但行政公共利益诉讼的范围之所以难以确定，关键就在于“公共利益”自身的高度不确定性。可以说行政公共利益诉讼的范围最终取决于对“公共利益”的界定，但遗憾的是，迄今为止，理论和实务均没有形成一个明确的公共利益概念。

定义“公共利益”是检察机关提起行政公共利益诉讼的前提要件，无奈的是公共利益的概念只能被描述而无法定义。公共利益难以形成广泛共识的情况下，行政公共利益诉讼制度便难以建立。没有明确的法律规定，检察机关就可能根据自身裁量权判断公共利益，决定是否启动行政公共利益诉讼，具有明显随意性。甚至，在各地都在积极探索的背景下，检察机关急切地在各个可能涉及到公共利益保护的领域寻求突破，容易形成行政公共利益诉讼的滥诉。

二、检察机关提起行政公共利益诉讼的受案范围

（一）“公共利益”的判断标准

对公共利益的判断是确定行政公共利益诉讼受案范围的前提，对此应当把握：第一，公共利益必须具有地域和受众的广泛性。第二，公共利益必须为一定区域的人们所共同认可。第三，公共利益在一定时期内可以实现。第四，公共利益必须通过正当程序而实现。同时，应具体考虑：侵害“公共利益”行政行为的违法程度、排除侵害的紧迫性、受损害“公共利益”的广泛性与代表性等因素。

（二）行政公益诉讼所针对行政行为的类型

首先，行政公益诉讼应主要针对具有执行意义的具体行政行为。因为行政执行权是典型的事实认定和法律适用的结合，法院具有明确的判断标准和判断依据。其次，可以有选择地对抽象行政行为提起公益诉讼。其中，对于规章以上的行政立法权，依法应由人大监督。对于规章以下的抽象行政行为违反公益的，可以谨慎地提起行政公益诉讼。因为此类抽象行政行为具有反复适用性，可能导致损害更为严重。但检察机关可能存在对抽象行政行为损害公益的判断性难题，检察机关应对抽象行政行为提起公益诉讼限于已经产生损害公益事实的情形。

（三）侵害公共利益的违法行政行为必须具有可诉性与紧迫性

判断行政行为是否具有可诉性应从以下几方面考虑：一是检察机关能够对行政行为的违法性作出判断，可参考法院审查具体行政行为合法性的标准。二是检察机关能够对于违法行政行为的可能后果作出判断。因为行政公共利益诉讼既针对使公共权利关系产生不利影响的行政行为，也强调侵害的可能性。三是检察机关能够对公共利益受损与违法行为的因果关系进行判断。我们建议以违法行政行为与公共利益受损之间存在直接因果关系为限。至少应排除如下几种行为：多个违法行政行为导致损害事实的发生，但无法确定哪个行政行为；行政主体的行为是侵害结果的前提，但不是直接原因行为；程序性事项或者瑕疵导致行政行为违法，但是客观上也造成公共利益受损的行为。

检察机关应考虑公共利益诉讼手段是否是补救违法行政、维护公共利益的必要和最佳路径。首先，只有在无适当起诉主体、主体无力或不敢提起诉讼的情况下，检察机关才可以提起公共利益诉讼。其次，应把握行政公共利益诉讼是位阶最后的维护公共利益、督促纠正违法行为的方式。如果行政机关已经启动了相关的纠错程序，就不宜提起公共利益诉讼。如果行政行为带来的后果并非特别突出或者严重，一般应通过检察建议的方式督促行政机关纠正。最后，应把握行政公共利益诉讼判决的可执行性问题，必须考虑法院作出判决后能不能执行，是否有实际意义的问题。

三、对行政公共利益诉讼受案范围的列举

探索行政公共利益诉讼受案范围应当把握两个基本标准，一是为了达到清晰明了、便于操作的目的，适宜对“公共利益”的范围和“侵害公共利益”的行政行为进行直接列举。二是要进一步结合当地经济、法治发展水平，对提起公共利益诉讼的受案范围进一步缩小。我们认为在探索阶段，检察机关提起行政公共利益诉讼的范围主要包括：

（一）侵害公共利益且无人起诉的违法行政行为

主要有以下几种情况：一是该行为与行政相对人有关，但行政相对人是受益人；二是该行为与行政相对人有关，但是行政相对人不知道、不敢或者无力起诉；三是该行为侵害了不特定多数人的利益。从目前情况看，该类行为主要包括下列案件：（1）国有资产流失案件。（2）生态环境和自然资源遭受破坏或污染的案件。（3）扰乱社会主义市场经济秩序的案件。主要包括：反不正当竞争、反垄断、产品质量、价格违法等案件。

（二）侵害公共利益且无人起诉的“不作为”

此不作为必须是法律、法规规定可以就该不作为提起行政诉讼的不作为。判断不作为影响的“公共利益”，可以从行政不作为的涉案范围、人数、社会影响恶劣程度等综合因素予以考虑。

（三）侵害公共利益且系行政相对人不知、不敢或者无力起诉的行政违法行为

行政相对人不愿或者不敢起诉时，提起诉讼的主体已经缺位，检察机关应当承担维护公共利益的职能，况且判断行政相对人是否存在诉讼障碍的难题不应成为阻碍行政公共利益诉讼的主要理由。当然，行政相对人在申请检察机关提起公共利益诉讼时，应当提供充分的证据证明确实存在起诉受阻的情形。只有行政相对人已不能起诉，该行政违法行为同时严重侵犯国家公共利益时，才可以提起行政公共利益诉讼。

（四）侵害公共利益且无人起诉的部分抽象行政行为

对于行政法规、规章以下的规范性文件已经造成公共利益损害且在无人起诉的情况下，检察机关可以提起行政公共利益诉讼。

(作者：勉县人民检察院 金婕 编辑：杜康）