6.7亿元背后的检察故事

2017年11月7日，在西安多霾的季节里，秋日难得的好阳光透过办公室的窗户照进来，心里暖暖的。因为，今天终于收到了西安市国土资源局送来的X公司补缴6.7亿元土地出让金的票据。至此，一处黄金地段上闲置了长达14年之久的土地问题终于得到了妥善解决，我们发出的诉前检察建议为国家追回了6.7亿余元的国有财产。我深刻地感受到了公益诉讼制度在维护国家和社会公共利益方面的作用,更深切地体会到作为一名检察官的职业荣誉感。看着桌面上的缴费票据，我的思绪飘到了2017年3月……

一、踏破铁鞋，苦觅线索

彼时，公益诉讼试点工作已开展近两年，但我院的公益诉讼工作，除了在市院的指导帮助下，办理了1件民事公益诉讼起诉案件外，尚无任何新的突破。面对上级院对试点工作的重要指示和要求，科室的干警们思想包袱和精神压力很大。坦白讲，试点工作开展伊始，为顺利完成试点任务，全科干警一直在忙碌奔波：每天重点关注当地新闻媒体报道的相关问题、与院内其他业务部门积极沟通联系，积极寻找涉及公益诉讼的线索。多次与辖区内土地、环保等行政机关座谈交流，希望能找到案件线索。每一次，只要接到群众举报，科室干警就会全员出动，对线索进行仔细摸排，不放过任何一个细节，不错过任何一个疑点。我深深的感到，试点工作开展一年多来，民行科的干警可以说用脚步丈量了辖区的每一寸土地。虽然我是一个地道的西安人，但是，在公益诉讼试点工作开展前，忙碌的工作和生活让我除了熟悉家与单位周围的环境外，对其他地方真的是知之甚少。试点工作开展后，为了寻找案件线索，我走遍了辖区的角角落落，我甚至可以叫得出辖区内每一个村庄的名字，我知道每一处即将拆迁征收的房屋和每一块土地，我知道辖区内每一条道路，我清楚每一条河流的流向。民行科全体干警成天出入在各个容易发现公益诉讼案件线索的现场，对现场进行勘验，到相关行政机关去调查取证。有时，下班后还要去蹲点看看是否有垃圾倾倒、非法排污的问题，院内其他部门的同事经常笑称我们将民行工作干成了反贪工作。然而，截止2017年3月，工作成绩却收效甚微，与上级院的要求差距很大，作为民行部门的负责人，我深感肩上的责任重大，巨大的思想压力常常使我夜不能寐，睡梦中都还想着如何圆满完成试点任务。

今年3月的一天，科里的干警分析研判控申科转来的线索时，有一条线索进入了我们的视野：有群众举报反映雁塔区辖区内与高新区接壤处，有一宗已出让的一百余亩土地，非法闲置长达十几年仍未开发利用，造成土地资源的极大浪费，周边群众反映十分强烈，凭着职业的警觉和对公益诉讼线索的敏感，使得大家对该条线索格外关注。科里迅速组织主要办案力量对该案件进行调查。

二、迅速出击，拨云见日

我们兵分两路，一路去西安市国土资源局雁塔分局了解该宗地块的土地使用资料，一路去现场勘察土地现状。当我们到达现场发现，在太白路与丈八路什字交通要道一侧，斜对角就是高新区管委会现代化的办公楼，而这边却被一堵白色的围墙围着，大门上挂着一把锁。在门上开了一张脸盘大小的窗口。干警上前拍打大门，随着“咚咚咚”的敲门声，里面传来几声狗叫，片刻时间，一张警觉的面孔透过大门上的窗口询问我们是干什么的。在检察干警出示工作证要求其开门后，他嘴里嘟囔着说我只是一个看大门的，具体什么情况都不清楚。当干警进入大门，看到上百亩土地被一条小路分成两块，土地挖出两个深坑。地面上杂草丛生，有些地方的杂草已长到一人多高，地面上散落着几根铁管已是锈迹斑斑。站在这空旷的土地上，看着近处林立的高楼和丈八路立交快速通过的车流，再眺望远处高新CBD的玻璃幕墙反射过来的阳光，一瞬间感觉在繁华的都市中，这里就像是被遗忘的角落。干警向该工人询问，工人说自己已经在此看守这片空地数年了，但从未见过老板本人，偶尔有人会过来看一眼，这一现状已保持好些年了。

另一路去西安市国土资源局调查的干警发现，该闲置土地位于太白南路与丈八东路十字的东南角，面积为118.318亩。陕西某实业发展有限公司（以下简称X公司）于2003年取得上述土地后，长期不依法开工建设，已构成闲置土地，造成土地资源浪费。

我们意识到，这是一起极为严重的土地违法案件，经科务会讨论认为，该线索符合立案条件且案件具有重大影响，经报检察长批准，2017年3月16日，我院成立以检察长为组长的专案组对该案进行立案调查。

三、抽丝剥茧，柳暗花明

接下来就是进一步了解闲置土地的详细情况了。3月28日，我们依然兵分两路，科室老干警闫旭明同志传唤该公司法定代表人到我院询问。根据《陕西省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》，雁塔区国土局虽对本案无执法主体资格，但是闲置土地位于雁塔辖区内，作为辖区内土地主管部门应该了解一些情况，于是我和年轻干警李晓瑞同志去了西安市国土局雁塔分局。

下午，我们将两路人马调查到的情况综合起来进行研判，案件的脉络逐渐清晰：

2003年7月，X公司与西安市国土资源局签订《国有土地出让合同》，以390万余元的出让价格取得118余亩土地使用权，合同约定土地性质为建设综合（工业）用地。2003年9月该公司取得《国有土地使用权证》。但该公司取得上述土地后，长期不依法开工建设，构成闲置土地并造成土地资源浪费。2008年2月，西安市国土资源局对该公司违法闲置土地的行为做出行政罚款78万余元的处罚决定，但该公司仍未开发建设，土地闲置的违法事实依然存在。2015年6月，国家土地督查西安局向西安市政府发出《整改意见书》，将该宗土地列为西安闲置用地典型案例，要求2015年10月整改到位。西安市国土资源局和其下属的雁塔分局也曾多次要求该公司重新签订土地出让合同，但该公司一直未履行相关手续，西安市国土资源局也未做出相应的行政决定。

四、利剑出鞘，意外疑团

专案组在查明上述案件事实的基础上，仔细研究法律法规，认为X公司的行为已完全构成土地闲置，严重浪费土地资源，国家和社会公共利益持续受到侵害。国土部门对X公司的土地闲置行为应依法履行监管职责，对其违法行为应予以处理。专案组依据《人民检察院提起公益诉讼试点办法》的有关规定，将案件层报西安市人民检察院、陕西省人民检察院。省、市院对于在西安市黄金地段竟然有一处上百亩土地闲置十多年的问题非常重视，省检察院行政处张宏德处长、市检察院民行处王小明处长带领部门主要办案人员前来我院指导办案，对案情进行研判，要求我院在查明事实、厘清职责的情况下，迅速向相关行政机关发出诉前检察建议，建议行政机关依法履行职责，切实维护国家和社会公共利益，维护西安市良好投资形象。我院检察长指示，该案涉案金额大，涉案土地地处黄金地段，办案过程中要严格依照法律法规的规定办案，要切实运用检察权维护国家和社会公共利益，切实保护好国有资产。

4月24日，我院向西安市国土资源局发出检察建议书，要求其切实履行监管职责，依法对X公司长期闲置土地的行为进行处理，切实保护辖区内土地资源，确保国家和社会公共利益不受侵害。

检察建议虽然发出去了，但对案件的调查没有停止。办案过程中，专案组又发现了一个疑点：2008年2月国土部门已经认定该公司构成土地闲置却没有依法收回土地，仅做出罚款的处罚决定，但在处罚决定中提到了2007、2008年因为城市规划变更，导致该公司不能以原方案开发土地。这到底是什么情况呢？

五、齐心协力，攻坚克难

4月25日，检察建议发出的第二天，为查清事实，专案组干警前往西安市规划局调取X公司在涉案土地上的项目规划资料。在西安市规划局一楼档案室，我们手持介绍信，向档案室工作人员出示了工作证，要求调取该公司的（98）209#用地规划许可证相关档案。我们顺利地查询到了（98）209#用地规划许可证档案。查明该公司取得了西安市城市规划管理局颁发的（98）209#用地规划，用地项目名称为“厂房、生活用房、仓库”。该公司拟在土地上修建仓库发展“紫薇之家”电子商务和现代物流项目。2002年7月18日，该公司与西安市国土资源和房屋管理局签订《国有土地使用权出让合同》，约定出让地块的总体规划是建设综合项目，出让年限50年，面积78878.588平方米（折合约118余亩），出让总金额为390余万元。因该宗地中间有一条规划道路，故2003年9月19日，X公司依据土地出让合同取得了YT2-24-1号（47.645亩）、YT2-24-2号（70.673亩）《国有土地使用证》，将该宗地一分为二为两块土地，土地使用证载明土地用途为“工业（综合）”。2004年4月16日，该公司取得了（2004）Y017号建设工程规划许可证。但未取得《建筑工程施工许可证》，未进行施工建设。

通过查阅档案我们进一步发现该公司因1998年的《建设用地规划许可证》作废，于2007年重新取得了（2007）172、173号《建设用地规划许可证》，且项目名称注明为“紫薇之家（商业用地）”、“紫薇之家（居住用地）”。于是我们想调取该地块1998年、2007年的总体规划图的规划用途。在西安市规划局惠局长办公室，我们出示了调查函和工作证，并表明了来意。惠局长当即批示立即由总规处负责回复，并让一名副局长具体安排。

调取到西安市第三版（1995～2010）总体规划图后我们发现，涉案的两块土地的规划用途中，YT2-24-2（70.673亩）号为“居住”， YT2-24-1（47.645亩）为“工业”。第四版《西安城市总体规划（2008～2020）》将YT2-24-2（70.673亩）号规划为“居住”， YT2-24-1（47.645亩）规划为“商业”。2007年7月，X公司向西安市规划局申请将47.645亩土地性质变更为商业用地，将70.673亩土地性质变更为住宅用地。2007年9月12日，西安市规划局向该公司重新颁发了（2007）172号《建设用地规划许可证》，建设项目名称为“紫薇之家（商业用地），”（2007）173号《建设用地规划》，建设项目名称为“紫薇之家（居住用地）”，同时收回了（98）209#《建设用地规划许可证》。

一次次的碰壁、一次次的奔波、一次次的调查取证，案件细节终于逐一查清：X公司以390万取得了用途为工业用地的土地使用权，在经规划调整变更为商业、居住用地，并经国土部门评估现值约6亿元后，该公司未依法重新签订《土地使用权出让变更合同》后补交土地出让金，且长期不开工建设，造成土地长期处于闲置状态，极大浪费土地资源。

专案组在调查中还发现，因X公司涉及其他民事诉讼纠纷，涉案土地已被西安市中级人民法院查封。专案组多次赴西安市中院调查，通过调阅案卷、与执行人员座谈，并向当事人了解情况后进一步查明：该公司及其股东西安某房地产开发有限公司曾为另一家房地产公司与某信托股份有限公司之间的2.2亿元借款提供担保，后因借款逾期未还发生纠纷。2015年6月6日，某信托股份有限公司依据公证文书向西安市中级人民法院申请强制执行。法院在执行过程中，于2015年6月对涉及本案的两块土地使用权进行了查封评估，土地评估价格为7461.89万。专案组发现涉案的同宗土地，国土部门对该地块的评估价位约6亿元，法院依据2003年颁发的土地使用权证评估为7千余万元，如果法院以评估价拍卖，国家将遭受巨大的损失。此外，还查明该笔债务为2.2亿元，法院除查封该宗地外，还查封了某房地产公司3万平方米的商业房产。2017年1月20日，有第三方代被执行人支付了2.15亿元，执行余款剩余约1亿元。

5月4日，省检察院张宏德处长和市检察院王小明处长再次带领省市院主要办案力量到我院专门指导本案。会议桌上，每个人面前都是一沓厚厚的案卷材料和一本本专业法律书籍。大家热烈讨论，各抒己见。会议从下午两点一直持续到晚上七点，大家对案件的看法终于达成一致，认为国土部门2008年对X公司的土地闲置违法行为做出罚款决定后，2015年涉案土地被西安市中级人民法院查封前，西安市国土资源局未对X公司的土地闲置违法行为依法履行监管职责，并导致涉案土地因被西安市中级人民法院查封而不能收回；西安市中级人民法院在办理执行案件中存在超标查封的问题，检察机关可对其违法执行行为进行监督；本案发出检察建议后，需持续关注督促行政机关履行职责。讨论结束后，我院楚俊玲副检察长一再挽留，私人请大家吃了一顿工作餐。我想，这就是我们检察人的情怀，始终坚持甘于奉献、勇于担当的精神，为国家守护着公平正义的最后一道防线。

六、功夫不负，终获战果

5月24日，西安市国土资源局复函称，收到检察建议后高度重视，召开专题会议研究部署整改。一是给雁塔区政府发送督办函和整改通知，要求雁塔区政府、国土雁塔分局加快制定整改方案，尽快完成处置工作；二是积极与西安市中级人民法院对接该宗闲置土地处置事宜；三是多方约谈该公司，告知其本次闲置土地处置要求。市区两级近期已8次约谈该公司，了解该公司的开发意愿和开发能力，再次告知其闲置土地的处置规定。

专案组并未就案办案，而是积极地寻找解决问题的办法。多次向X公司宣传法律规定，要求其按照法律规定履行义务；积极与法院联系，促成法院、检察院、国土部门就查封土地进行了三方会谈磋商，在维护国家和社会公共利益不受侵害及保护诉讼当事人权利方面达成一致意见。并持续跟进关注国土部门与X公司的土地整改方案的进展情况和土地现状。

功夫不负有心人，2017年10月27日国土部门向我院书面回复，该局与X公司于2017年9月12日签订了《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，约定合同签订之日起60日内付清土地出让价款共计67311.4274元，2018年5月31日之前开工建设。11月7日，国土部门向我院送达了X公司交纳土地出让金的票据。

至此，一起闲置长达14年之久，地处黄金地段面积上百亩的土地闲置案件经过检察机关的努力，为国家追回了6.7亿元的损失，盘活了土地资源，国家利益得到了有效维护。案件成功查办后，《检察日报》《法制日报》等纸质媒体、澎湃新闻、凤凰网、人民网等网络媒体都进行了专题报道，高检院也对本案给予了充分肯定。

七、写在最后，未来可期

闫旭明老师，一位57岁的老检察。他在公诉部门工作17年，后在民行部门工作15年，几十年如一日奋斗在检察第一线。他是全省唯一一名民行检察业务专家兼国家检察官学院陕西分院的教官，也是我们办案的主心骨。为了这起案件，他原定的休假计划一推再推，整日埋首在一堆案卷里深钻细研，一遍遍地翻看法律书籍，研究法律适用，为我们办理案件把好了质量关。

我自己，一名中年女检察官。从公益诉讼试点工作开始，一心扑在工作上，甚至没有给10岁的儿子做过几顿像样的饭菜，更多的时候都是他陪着我在办公室加班，吃完外卖后独自写作业。整日里看着我加班加点埋头办案，耳濡目染下，儿子对我的工作也有了深入了解。记得当时电视剧《人民的名义》正在热播，有一天儿子突然问我：“妈妈，电视剧里陈清泉把大风厂工人的股权给判没了，那他的判决有错误，你们民行部门在哪儿呢？”他整天会问我：“妈妈，你们公益诉讼的任务完成了没？”儿子整天为我的工作操心，可是我作为母亲，在孩子已经五年级、小升初在即的关键阶段，过去这一年里甚至没给他好好批改过一次作业。对孩子，我心怀愧疚；对工作，我问心无愧。就在昨天，我告诉孩子，我们的公益诉讼工作为国家追回了6.7亿元的损失时，儿子问我：“妈妈，这是不是就是你工作的意义？”我想，作为一名检察官，我在工作中认真履职，让孩子明白要爱自己的国家，要维护公平正义，要认真工作，这些事情比我陪着他做几道奥数题，多记几个英语单词对他的成长更有意义。这，也许就是言传身教的意义吧！

李晓瑞，一个90后的小姑娘。在我们公益诉讼工作攻坚克难的紧要阶段，院党组为解决民行科人手不足的问题，从招考的公务员中挑选出来分配到民行科工作。因为工作量大、工作节奏快，没有人慢慢教她该干什么该怎么干，一上来就将她当一名老检察干警对待。她跟着我们调查取证，现场勘察，询问证人，一起加班加点讨论案件，一样都没有少。可是又有谁知道，她作为一名全省统一考试招录的公务员，作为已经上班一年多的人，却因编制尚未解决，还没有领过一分钱的工资！可是，她从无怨言，没有抱怨过工作负担重，没有抱怨过待遇不如人。最近几天这个案子的土地出让金补交了，我院拟起诉的行政公益诉讼案件省检察院也已批复同意起诉。此外，市院下达的执行监督和审判违法行为监督案件任务也即将完成，李晓瑞这才小心翼翼地问我：“范姐，我想问你一下，你觉得我最近什么时候休假不影响咱们科里的工作？”我的心里一阵酸楚，按照院里的规定，每年1到11月份休假，12月不允许休假，而李晓瑞原本申报的休假时间因为科里工作太忙而一推再推，11月再不休假她就没有机会再休假了。

闫老师、我、李晓瑞，作为老中青三代检察人的缩影，只是20多万检察人员中最普通的一员，我们没有干什么惊天动地的大事，只是在自己的岗位上兢兢业业，恪尽职守，履行着自己的职责，为的就是心中那一份职业荣誉感。伟大诗人艾青曾经说：“为什么我的眼里常含泪水，因为我对这土地爱得深沉！”跟他一样，工作中的我，眼里常含泪水，那是因为我对我的职业爱得深沉！

从春夏走到秋冬，一年的光阴就这样匆匆划过，回头再看看这份检察建议，虽然普普通通，但我的内心是满足的，因为围绕这份检察建议所付出的心血没有白费，所以，这一切都是值得的。高检院在谋划和推进公益诉讼试点工作时，将诉前程序摆在与提起诉讼同等重要的位置，以检察建议作为前置手段，既提高了监督效率，也节约了司法资源。检察机关依法发出诉前检察建议，提起行政公益诉讼，有效改善了以往因行政机关的违法行为，使国家和社会公共利益遭受损害而又无人监管的尴尬局面。

秋冬的一缕阳光再次从窗户外透过，照得桌角的检徽熠熠生光。民事行政检察工作仍在路上，身上的这身检察蓝是沉甸甸的责任与担当，我们唯有不忘初心，砥砺前行，才不会辜负这个时代，不会辜负党和人民群众的殷切期望。

（作者：西安市雁塔区人民检察院 范锋艳 编辑：王瑾）