隐性超期羁押问题分析与对策研究

一、隐性超期羁押的概念和分类

超期羁押是指公安司法机关在刑事诉讼过程中超过法律规定的办案期限羁押犯罪嫌疑人、被告人的违法行为。隐性超期羁押的危害程度往往超过一般的超期羁押，其披着合法的外衣，实质与立法精神严重相悖，它严重侵犯了犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，影响司法公正和效率，损害了法律的严肃性和权威性。在司法实践中，隐性超期羁押主要表现为以下三种:

（一）无期羁押。由于立法的疏漏，造成羁押期限不受约束。如有些重大复杂案件的请示汇报、死刑复核案件的审理、处理管辖权异议、人民法院自行决定延期审理的次数、监狱办理服刑人员又犯罪的案件等，都没有明确的期限限制。办案机关往往利用上述诉讼阶段的立法疏漏为自己争取办案期限，间接性造成了犯罪嫌疑人、被告人的羁押期限也随之无期延长。

（二）借期羁押。有的办案机关由于种种原因在自己办理的环节不能如期结案，便与其他环节的办案机关协商借用办案期限。如公、检、法办案人员互借期限、上下级检察机关移送管辖期限互借等。我国刑事诉讼法一百七十二条规定：“人民检察院对于监察机关、公安机关移送起诉的案件，应当在一个月以内作出决定，重大、复杂的案件可以延长十五日。”第一百七十五条规定：“对于补充侦查的案件，应当在一个月以内补充侦查完毕，补充侦查以二次为限。补充侦查完毕，移送人民检察院后，人民检察院重新计算审查起诉期限。”侦查机关在侦破重大、疑难复杂案件过程中，往往会遇到办案期限不足，在法定期限内无法侦查终结的情况，在案件到期时，侦查机关就会暂时将案件向检察机关移送审查起诉，检察机关在审查过程中发现事实不清、证据不足的情况后，往往决定退回侦查机关补充侦查或延长审查起诉期限，从而和侦查机关互借期限。

（三）延期羁押。有的办案人员因责任心不强、业务水平不高或者案件数量多等原因，不能在法定期限结案时，就以种种理由延长侦查期限。特别是在年终岁末，各级公安司法机关都忙于完成考核任务，在集中受理案件、审结案件过程中，会出现大量案件堆积，承办人缺乏足够的精力对案件一一严格把关、充分审查，就会造成退回补充侦查的案件数量增多，一定程度上导致了隐性超期羁押的现象。

二、超期羁押的法律概述

我国刑事诉讼法规定，公安机关在拘留后三日内应提请检察机关审查批准逮捕，特殊情况下可延长至七日。但对于流窜作案、多次作案、结伙作案的重大嫌疑分子，可以延长至三十日。而检察机关在接到公安机关提请审查批准逮捕的申请后，应在七日内作出批准或不批准的决定。由此，公安机关一旦对犯罪嫌疑人采取拘留的强制措施之后，就可以对其进行羁押最长达三十七日。而刑事诉讼法规定，将犯罪嫌疑人、被告人逮捕后羁押期限一般不超过二个月。但是还有很多的例外的情形。如：案情复杂、期限届满不能终结的案件，可以延长羁押1个月，但要由上一级检察院批准；涉及交通不便、犯罪集团、流窜作案及犯罪涉及面广、取证困难的重大复杂案件，可以延长羁押2个月，但要由省一级检察院批准，如果嫌疑人可能被判处10年有期徒刑以上刑罚的，可以延长羁押2个月，但要经省一级检察院批准。刑事诉讼法第九十八条规定：“犯罪嫌疑人、被告人被羁押的案件，不能在本法规定的侦查羁押、审查起诉、一审、二审期限内办结的，对犯罪嫌疑人、被告人应当予以释放；需要继续查证、审理的，对犯罪嫌疑人、被告人可以取保候审或者监视居住。”另外，根据最高人民法院《关于严格执行案件审理期限制度若干规定》[法释号（2000）29号]第九条第四款规定，二审期间，检察院查阅卷宗超过七日后的时间不计入审理期限。因现行法律未就此做出规定，检察机关在实践中一般内部规定二审阅卷权不超过一个月，但只要承办案件的检察官向处室领导说明情况，阅卷时间也就等同于没有期限，这些延长羁押期间的情况极大地侵害了犯罪嫌疑人、被告人的权益。而且很容易被个别公安司法人员利用，造成对犯罪嫌疑人、被告人的肆意无限期羁押。

根据最高人民法院《关于严格执行案件审理期限制度若干规定》（法释号（2000）29号）第六条第一款规定，第一审人民法院收到起诉书（状）或者执行申请书后，经审查认为符合受理条件的，应当在七日内立案。近期，某基层检察院通过对本地基层法院受理的被告人被羁押的刑事案件办案期限及被告人羁押期限进行梳理，发现法院存在受理案件后不及时立案的问题，如该基层检察院办理的简某某（羁押于看守所）贩卖毒品案，检察机关于2019年8月27日提起公诉，法院于2019年9月23日立案；李某某、张某某、徐某某（羁押于看守所）贩卖毒品案，该院于2019年12月20日提起公诉，法院于2020年1月17日立案。以上两案均超过了七日的审查受理期限，违反了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国刑事诉讼法>的解释》第一百八十一条对公诉案件是否受理，应当在七日内审查完毕的规定。法院因年底、月底结案率及案件质量考核等各种客观因素导致的未严格依法审查立案，也将大大增加被告人的羁押期限。所以，我国司法机关在规范司法行为，充分保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益及避免因不及时立案导致超审限办案、超期羁押方面还有很长的路要走。

三、隐性超期羁押产生的原因

（一）立法上的缺陷

1、羁押期限与办案期限没有进行严格的分离。我国刑事诉讼法对于侦查阶段的羁押期限有较明确的规定，而关于审查起诉和审判阶段的羁押期限没有规定，仅仅明确了办案期限。而案件到了审判阶段以后，法院往往有各种内部规定，都会造成案件审理期限不同程度的延长，而导致的直接结果就是羁押期限也随之延长，在这样的情况下，不利于保护被告人在审判阶段的合法权益。

2、羁押期限的不确定性。我国刑事诉讼法虽然对拘留、逮捕后的羁押期限作了明确的规定，但又规定了在多种情况下，可以将此期限延长的情形，同时又规定了在许多情况下可以重新计算羁押期限。这个问题在某种程度上是立法上的问题，我们既要保证法律的正确、公正实施，又要考虑到犯罪嫌疑人、被告人的合法权益，这就要执法者在保证办案质量的前提下提高办案效率。

3、刑事羁押缺乏完善的权利救济制度。我国刑事诉讼法虽然规定了被羁押的犯罪嫌疑人、被告人及其聘请的律师等可以为其申请取保候审，有权要求解除或变更强制措施，但法律却没有明确规定他们如何提出，有关机关应在多长时间内作出决定，如果当事人对决定不服又如何进行救济等，致使该项救济权利在现实法律实践中难以实现。

4、案件办理过程中各种复杂因素影响。在刑事司法实践中，往往会遇到各种难以预料的复杂情况，我国法律也给予了司法工作者应对各种复杂情况的法律依据，但是我国在刑事司法制度建设方面还有很长的路要走。比如我们现有的案件绩效考核机制、案件质量评查标准、特殊案件的鉴定程序、内审上报机制等等，这都需要在司法体制改革过程中，每一名法制工作者不断平衡办案质效和犯罪嫌疑人、被告人合法权益保护之间关系，这样才能逐步解决隐形超期羁押问题。

（二）检察监督缺乏权威性和有效性

监督超期羁押是检察机关一项法定的职责，但是由于长期的历史原因造成对检察权一定程度上的限制，有关法律、法规又没有规定具体、有力的监督措施，检察机关发现超期羁押现象，只能通过看守所间接地了解，检察机关的法律监督仍沿用发纠正违法通知书的方式，监督的效果不明显。基层检察院往往发现问题后，提出了纠正意见，法院只是进行表面上的回复，问题没有得到本质上的解决。纠正违法通知书和检察建议往往无法引起法院的重视，检察机关只能通过党委政府协调、向上级机关上报等方式处理，检察监督的方式和手段不够有力、缺乏刚性。

（三）社会及案件等方面的原因

随着经济的发展，人口流动性大大增强。对涉嫌犯罪的外来流动人员而言，因其没有固定的居所、没有固定的单位，很多情况下也找不到符合条件的担保人，因而对其很难适用监视居住或取保候审等强制措施。为了防止犯罪嫌疑人逃脱，保证诉讼的顺利进行，司法实践中对绝大多数涉嫌犯罪的外来流动人员适用逮捕几乎是唯一的选择。长期以来国家对司法资源的投入严重不足，现有的执法力量绝大多数处于超负荷状态，可用警力严重不足，办案经费难以得到保障，侦查技术、侦查装备还相当落后，致使许多案件往往无法按期完成。办案人员为了防止办理的案件被贴上超期羁押的标签，只有在法律框架内寻求解决，如侦查、起诉、审判三部门利用相熟关系，互借羁押期限。

四、解决隐性超期羁押的对策

（一）树立新时代法治社会的执法理念

导致隐性超期羁押现象的原因之一就是执法理念的偏差。要根治这一现象，首先要解决的就是执法理念的问题。长期以来，受强调国家利益、社会利益至上的传统价值观念的影响，我国的刑事司法制度一直偏重于打击犯罪，许多办案人员“有罪推定”的思想根深蒂固。我们应坚持在刑事诉讼活动中取证、举证、质证、认证的有关程序都必须具有正当性，诉讼活动中与证据有关的各项规则对所有当事人来说都应该是公平的，当事人都应享有平等的举证和质证的权利与机会。保护律师的阅卷权、会见权等，也是司法文明的重要体现。只有这样我们才能保证“不放过一个坏人、同时也不冤枉一个好人”，真正使法律的公平、公正深入人心。

（二）修改法律、违章立制

1、明确区分羁押期限与办案期限。刑事诉讼法中应将羁押期限与办案期限严格分开。办案期限可以规定得相对宽松，基于诉讼的需要，符合法定条件的可以予以延长。而羁押期限则应规定得比较严格，且法律不宜出现模棱两可的解释。办案机关如在法定期限内不能及时结案的，应该将犯罪嫌疑人，被告人立即解除羁押，变更适用其他的强制措施。

2、确定羁押适用的比例性原则。在立法上应明确规定，对犯罪嫌疑人、被告人的羁押期限最高不得超过其被指控之罪法定最高刑的三分之一。避免出现以羁押期限来定罪量刑的情形出现，要在依法办案、提高办案质量的同时规范量刑标准，迟到的正义就失去了它的本质意义，也极易造成羁押期限的延长，侵犯犯罪嫌疑人、被告人合法权益。

3、构建羁押的司法审查机制。一是将公安机关的拘留措施交由检察机关审查批准，公安机关是行政机关，它所行使的剥夺公民人身自由的拘留行为却没有纳入司法审查的领域，这是造成我国隐性超期羁押的根源之一。二是建立检察机关审查羁押的听证程序，为了提高检察机关作出羁押决定的正确率，建议检察机关严格审查羁押的审批程序。检察机关在审查决定是否羁押时，可以引入司法审查的诉讼方式，建立羁押的听证制度。

4、完善羁押的权利救济制度。一是完善和保证被羁押人的申诉权。立法应赋予被羁押人对强制措施不服的申诉权，在被羁押期间，被羁押人及其律师有权向作出决定的检察机关申请解除羁押或变更强制措施，对于检察机关拒绝其申请的，被羁押人有权向法院提出申诉。二是建立超期羁押责任追究制。明确超期羁押责任追究主体、责任承担者、追究责任的条件、责任承担的形式、责任追究的程序等。

（三）强化隐性超期羁押的检察监督制度

1、强化检察监督，赋予监督权威性和有效性。人民检察院是专门的法律监督机关，在我国法治建设中，担负着重要的监督职责。对于纠正超期羁押，尤其是隐性超期羁押，检察机关责无旁贷。笔者认为，在当前隐性超期羁押普遍存在的情况下，应赋予检察监督以纠正权和督促权，保障检察监督的强制性和有效性，从制度上杜绝超期羁押现象的产生。

2、改革换押制度，实行谁送案谁换押。现行的换押制度，实行的是“谁收案谁换押”，犯罪嫌疑人、被告人在换押前属于原办案机关管辖，因未及时换押而发生的超期羁押问题，与收案机关无关。因此，其主观上往往存在懈怠。实践中，收案机关大都利用到看守所提讯犯罪嫌疑人、被告人的机会，顺便办理换押手续。人民检察院在开展预防和纠正超期羁押工作中，一个最棘手的问题就是换押时间难以掌握，使得换押这一诉讼羁押期限监督机制难以客观反映诉讼阶段的变更，换押制度难以落实，无法认定造成超期羁押的责任主体。建议改革换押制度，实行谁送案谁换押，即由送案机关办理换押手续，送案机关决不希望案件已经移送给收案机关后，办案期限仍然算在自己头上，自己并未超期却可能要为收案机关承担超期羁押责任。调动其及时办理换押手续的积极性、紧迫感，从而使监所检察部门及时了解案件的延期情况和所处的诉讼环节，全面、准确掌握犯罪嫌疑人、被告人在各诉讼阶段的羁押时间，督促办案机关严格遵守有关羁押期限，及时发现和纠正超期羁押情况，杜绝隐性超期羁押。

3、建立检察机关内部配合制约机制。检察机关内部各部门为了更好地履行法律监督的职责，应当建立起互相配合、互相制约的机制。对于需要由不同部门办理的案件，应当明确每个部门承办案件的具体时间界限，在明确各自责任的基础上加强协作。执检部门与刑检部门之间要建立健全案件移送制、执行情况告知制、案件阶段情况通报制、防超期羁押预警制。