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试论行政拘留的听证问题
试论行政拘留的听证问题
2017年12月05日   丹凤 【字体: 【打印本页】 【关闭本页】 点击率:  

行政拘留是一种常见的行政处罚方式,是行政处罚中最严厉的一种。虽然它涉及时间短,但从性质上讲,行政拘留与刑事拘留一样,直接处分了我国《宪法》所规定的基本人权——人身自由权。《行政处罚法》第42条规定:“行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定前,应当告知当事人有要求举行听证的权利,当事人要求听证的,行政机关应组织听证。”举轻以明重,权利影响较轻的处罚尚可以适用听证,直接处决人身自由权的行政拘留却不在能够听证的行列之中,因此,笔者想就行政拘留的听证必要性试做分析探讨。

一、我国行政拘留不适用听证程序

行政拘留作为维持社会治安的一项惩罚措施,代表了国家对违反行政法律规范行为的否定态度。它是行政处罚中最严厉的一种,仅适用于严重违反治安管理规范但不构成犯罪的相对人,并且只有在使用警告、罚款等处罚形式不足以惩戒时才使用。

在《治安管理处罚法》第98条规定:“公安机关做出吊销许可证以及处二千元以上罚款的治安管理处罚决定前,应当告知违反治安管理行为人有权要求举行听证;违反治安管理行为人要求听证的,公安机关应当及时依法举行听证。”而被处行政拘留的当事人却并没有要求听证的权利。而《行政处罚法》则规定当当事人对限制人身自由的行政处罚有异议时,依照治安管理处罚法有关规定执行。这成为了行政拘留拒绝听证程序的法律依据。

《治安管理处罚法》第107条规定:“被处罚人不服行政拘留处罚决定,申请行政复议、提起行政诉讼的,可以向公安机关提出暂缓执行行政拘留的申请。”暂缓执行制度的确立,使得行政处罚的执行暂时搁置。为行政相对人寻求救济赢得了时间,在此情况下,听证程序与暂缓执行的双重救济必然影响行政效率,浪费行政资源。因此,立法者选择了暂缓执行制度作为来保障相对人的权利,而把听证制度拒之门外。

二、各国关于听证范围的界定

听证程序是行政机关在对相对人作出影响其权益的时候,相对人有权提起的参与到行政行为决定过程之中、发表自己的意见,影响行政决定作出的程序。它不仅体现了行政机关对人权的尊重,同时能够保障公民的合法权益不受侵犯,有利于制约行政机关权力,促使其依法行政。然而听证并非在所有情况下都能够适用,不同国家或地区对听证程序的范围界定也不尽相同。

大陆法国家或地区如德国、法国等以及日本、韩国和我国台湾等将行政行为分为负担行为和授益行为,以此来作为划分适用听证程序与否的标准。由于负担处分会对相对人的利益造成一定程度的影响,因此,为保障相对人的合法权益不受侵犯,体现行政的公正合理,大陆法系的行政法规定行政机关作出负担处分的行政行为时应当听取相对人的意见。

英美法系又称普通法法系,当今世界英国、美国、加拿大、印度等都是英美法系国家,这些国家都是以当事人受行政机关的影响的受正当法律程序保护的权力范围来确定听证制度的适用范围。根据判例法以及自然公正原则,当公民权利因行政决定受到不利影响时,有对该决定地做出进行陈述和申辩的权利。

显然,大陆法系与英美法系虽对于听证程序适用范围的划分方式不同,但其本质都是当当事人权利受到因行政行为带来的不利影响时,即可适用听证程序。适用范围非常广泛。

三、将行政拘留纳入听证制度的意义

听证制度是在双方参与,第三方中立主持的情况下进行的。在听证程序下,决定的制定充分能够吸收双方当事人意见,使当事人消除疑惑,有效避免社会冲突的发生。经过听证程序的行政案件很少再进入行政复议或诉讼程序,从而减轻了有关司法机关的工作压力,节约了司法资源,有效提高了司法效率。

在执法方面,行政拘留引入听证程序并不会影响到行政管理工作的开展和效率。从短期来看,在行政拘留中实行听证制度从一定程度上拉长了案件处理的时间跨度,增加了行政管理的工作量和复杂程度,似乎从一定程度上为了公平而影响了行政工作效率;实际上,经过了听证程序的案件由于在做出时有相对人的参与,双方充分了解了情况,使得决定的作出更具合法性、合理性和说服力。故而经过了听证程序的案件往往不会再进入行政复议或行政诉讼程序,从长远来看实则提高了行政机关的整体工作效率。

在权益的保护方面,它通过充分听取当事人陈述的事实和理由,从而更有力的保护相对人的合法权益。听证制度属于事中救济制度,与事前救济与事后救济不同的是,事中救济主要通过程序的控制,促使行政主体在为行政行为时受到严格的程序约束,遵循公正的法定程序。

四、如何将行政拘留纳入听证制度

诸多专家学者认为现阶段的中国国情暂不适用于在行政拘留上设定听证程序,比如在人身危险性、社会威胁性较大的相对人提出听证请求后,如何保证其在听证期间不对社会造成威胁,对此,笔者认为可以设计具有中国特色的听证程序,通过有条件的立法,对纳入听证程序的行政拘留进行分级,可以具体分为一般行政拘留和特殊行政拘留:对于违法情节相对不严重、社会危害不大的相对人实行一般行政拘留,按照一般听证程序进行;而对于对社会危险性相对较大的特殊行政拘留则可在听证的同时按其威胁性大小实施类似刑法中的适当的强制措施,以保证听证的顺利进行以及行政拘留的正确实施。

其次,赋予公安机关一定的自由裁量权,公安机关可以根据具体情况对相对人的听证请求作出处理:当法律要求必须举行听证时,公安机关应当应当事人的申请组织听证;当出现某些特殊情况时,公安机关自由裁量权,其认为可以举行听证的,组织听证,其认为由于法律明确规定的原因不宜举行听证的,应告知相对人不举行听证的缘由。

(作者:丹凤县人民检察院 李晓疆 王艺媛 编辑:王瑾)

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