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检察机关在生态文明建设中大有作为
--依法开展公益诉讼的几点体会
2017年11月07日   秦都 【字体: 【打印本页】 【关闭本页】 点击率:  

有着两千多年帝都美誉的秦都区,是咸阳市政治经济文化中心。常住人口50.8万,辖区内云集彩虹电子、子午轮胎、咸阳宝石钢管钢绳厂等数十个大中型国有企业,机动车辆数量10多万台,且日益剧增,城市建设日新月异,经济快速发展的同时,环保形势却十分堪忧。

 

党的十八届五中全会把生态文明建设放在突出位置,作为法律监督机关的人民检察院深感责任重大。我院以服务生态文明建设为己任,努力发挥检察职能作用,切实加强领导,增强大局责任忧患意识,全面摸排案件线索,确定重点,破解难题,固定证据,着重围绕生态环境、国有资产流失、食品药品安全等群众反应强烈的领域,积极开展相关公益诉讼工作的探索与实践。自2015年11月公益诉讼试点工作开展以来,共发现环境污染公益诉讼案件线索14件,立办公益诉讼案件9件,发诉前督促履职检察建议11份,行政机关回复11份,已履职7件,正在履职4件,层报最高人民检察院申请批准提起行政公益诉讼案件2件,最高检已批准提起行政公益诉讼案件1件,已向秦都区人民法院提起行政公益诉讼1件,收到了良好的法律效果和社会效果。

 

检察机关在生态文明建设中大有作为。我们的体会是:

 

高点定位,增强公益诉讼责任感

 

开展公益诉讼,是民行检察一项崭新的工作,没有现成的经验照搬,没有固定的办案模式提供借鉴。作为公益诉讼试点院,我院党组班子高度重视公益诉讼工作,对公益诉讼工作提出明确要求:高点定位、敢于担当,创一流、立标杆、做表率,从建立公益诉讼工作机制抓起,推动公益诉讼工作落地开花。及时推出《秦都区人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》,建立工作机制,积极探索推进检察公益诉讼,加强对国有资产、国土资源、生态环境等公共利益的保护,与环保局、食药监局等行政机关共同搭建信息共享平台,与区内消费者协会、环境保护组织等社会团体、公益组织间建立起联络关系;建立与本院反贪、反渎职侵权、刑事检察、控告申诉、职务犯罪预防等部门的协作机制,通过这些协调联动机制,做到公共利益被侵害的线索不会被遗漏。建立立案审查机制,即收到案件后,从是否有侵害公共利益行为、行为与损害结果之间是否有因果关系、是否属于试点范围等方面进行审查以确定是否受理该公益案件,准确把握受理条件,充分调查核实。在公益诉讼案件的办理上,秦都区院与法院建立了协调沟通机制,对案件的受理、庭前证据交换、庭前会议、审理焦点等及时沟通,保证公益诉讼顺利进行。

 

确定重点,全面摸排案件线索

 

我院成立了开展公益诉讼工作协调领导小组,结合秦都区工作实际,确立了“以生态环境和资源保护领域为重点,以督促相关行政机关履行职责为前提,以2个至3个有重大影响的案件为突破,积极、稳妥推进公益诉讼”的工作思路。

 

全面摸排公益诉讼案件线索,我们努力做到“多管齐下”。一是积极借助行政执法和刑事司法信息共享平台,对重点领域的行政执法信息进行排查,对可能侵犯国家和社会公共利益的执法行为列出线索清单。二是从检察机关2013年以来办理的破坏环境资源案件和自侦案件入手,查找公益诉讼线索。三是主动联系咸阳电视台、咸阳日报社,利用官方微信、微博信息,宣传检察机关公益诉讼职能,查找群众反映的公益诉讼线索。四是民行部门主动出击,摸排线索。在加大公益诉讼宣传基础上,走访了辖区的环保、综合执法、土地管理、工商、城建等部门,广泛宣传检察工作新的职能,查找公益诉讼线索;率先从影响群众生产生活、社会反映强烈的方面入手,对渭河、沣河采砂安全生产,露天煤场粉尘排放及处理措施等进行了实地勘查,从中发现环境资源领域公益诉讼案件线索。

 

突破难题,确保行政监督效果

 

开展公益诉讼,当前存在诸多工作难度:一是线索匮乏。由于现行的民诉法、环保法等相关的环保法律法规在诉讼主体和程序规范等方面,没有明确的规定和清晰的标准,提起诉讼的主体缺位时间较长,全国人大授权检察机关提起行政公益诉讼的职能宣传还不到位,群众知之甚少,举报线索匮乏。二是职能分工不明确。咸阳与西安相邻,在西咸一体化的大格局下,原属于秦都辖区的沣西、沣东现属于西咸新区管辖,但由于西咸新区的许多职能不健全、执法人员不到位,部分职权还没有移交或者委托秦都暂时代管,咸阳市高新区的许多执法职能都是委托执法,司法职能仍由秦都管辖,这就给我们确定执法主体上带来了难度。三是环保领域涉及的法律法规、专业知识庞杂,知识储备明显不足。公益讼诉工作给我们检察工作提出了新的挑战,对我们检察人员的业务素质提出了更高的要求,要监督相关的行政执法部门是否正确履职、是否完全履职、是否不履职造成公益受损害,这就要求我们要认真学习全国人大授权提起公益诉讼领域的相关法律法规、环保监测的相关专业知识。例如今年办理的一起垃圾环境污染案,需要检测垃圾堆对周围环境的污染程度,而检测机构要求要明确具体的委托项目,当时我们对这些专业知识知之甚少,为此咨询了咸阳市环保局的相关专业人士,建议做扬尘监测,同时我们在网上下载了大量的相关知识,通过学习,我们了解了扬尘检测包括TSP、PM10、PM2.5(TSP是总悬浮物颗粒, PM10、PM2.5是比较微小的颗粒,对人体有损害,也有各自的污染标准),随后委托检测机构做了TSP、PM10、PM2.5,为后来提起行政公益诉讼提供了有力的证据支持。四是统筹推进乏力。诸多原因导致环境公益诉讼案件处于“立不起、诉不出、判不下”的困难境地。

 

我院努力破解难题,在取证上下功夫,强化证据意识,力求形成证据锁链,确保监督效果。例如民行检察人员在履行职责中发现宋健等人非法采砂破坏河道资源的情况,经进一步调查,查明宋健等人未经水行政主管部门批准,私自在所租的咸阳市秦都区小章村河滩地上非法采砂销售,经陕西省地矿局区域地质矿产研究院勘测,采矿量为48.93万立方米,秦都区院对此公益诉讼案件进行查处,遂向咸阳市秦都区水利局发出检察建议,建议其依法履行河道管理职责,对涉案非法采矿行为进行依法查处。收到秦都区院的检察建议后,秦都区水利局对违法行为人予以处罚,督促违法行为人对采砂区域进行了回填和引流,保障沣河河床坚固,行水畅通。此公益诉讼案件,是我省立办的第一起公益诉讼案件,也是我省公益诉讼工作发出的第一份督促履职检察建议,为推动我省的公益诉讼试点工作作出了贡献。

 

2016年4月初,接到群众举报,称咸阳市高新区存在多家露天煤场,严重污染环境。我院依法查明两寺渡村和渭河一号桥西渭河南岸存在13家无行政许可手续、无任何环保措施露天经营的煤场,进行相应的环境污染监测,遂向咸阳市高新区环境监察大队、咸阳市工商行政管理局秦都分局、咸阳市环境保护局秦都分局、西咸新区沣西新城工商行政管理局发出督促履职检察建议,得到及时采纳,各方通力合作,先后清理取缔32家无行政许可手续、无环保措施的煤场。

 

特点明显,检察建议操作性强

 

公益诉讼试点工作开展以来,我院办理的案件为河道采砂、煤场污染、垃圾污染、渭河排污、养殖场污染等五类案件,这些案件在办理中呈现如下特点:1、成案率高。公益诉讼宣传到位,案件线索全面排查,职能部门配合有力,办案人员重视调查取证,破解难题,因而立案率高。2、办案周期短。我们办理的秦都区综合执法队不当履职一案,发现案件线索后加班加点调查取证,在立案后的第二天就向咸阳秦都区综合执法大队发出了检察建议,抓住了提出建议督促整改的良好时机。从立案到拟提起公益诉讼,只用了55天的时间(其中等待行政机关回复1个月、做环境污染检测15天),对于层报过程中上级院提出的补查问题我们基本做到了当日提出问题次日回复汇报。12月4日,《检察日报》以《咸阳秦都:对城管局提起行政公益诉讼》为题予以报道。3、涉及环保领域广泛。这些典型案例,不仅涉及的环保问题众多,而且有些环境污染问题严重影响群众的生活。例如今年我们办理的养殖场环境污染案,该养殖场位于咸阳市玉泉西路高楼林立的小区及古渡街道办事处魏家泉村(城中村)之间,臭气熏天、污水横流,环境污染严重,附近居民深受其害,门窗几乎常年关闭,小孩经常生病,群众反映强烈。接到群众的举报后,我院立即对此案立案侦查,调查完毕后立即向咸阳市环境保护局秦都分局、咸阳市国土资源局秦都分局发出督促履职检察建议,分别建议其依法履行对环境保护工作的监督管理职责和对涉案土地的监管职责,依法查处非法占用土地在禁养区内污染环境的违法行为。经过我们的监督,现该养殖场在行政机关的监管下正在搬迁当中。4、办案质量好。检察建议有较强的针对性和可操作性,以查办案件为切入点,深入案发单位调查,全面了解掌握情况,将取得方方面面的材料汇总整理,进行深入分析,透过表面现象找出问题的实质和根源,抓住要害,对症下药,提出有建设性的、可操作性的治理整改意见,几乎全部被行政机关采纳,避免头痛医头,脚痛医脚。

 

赢得认可,法律、社会效果相统一

 

检察机关提起公益诉讼是法律赋予检察机关新的职责,是维护社会公共利益和国家利益的有力保障。我院按照全国人大及最高检关于公益诉讼的试点精神,站在促进生态文明的政治高度,集中精力,办好办准每一起公益诉讼案件,为秦都区经济社会科学发展作出不懈努力。

 

我院开展公益诉讼试点工作以来,取得了一定的成效,查办了一批与群众生活息息相关、环境污染严重的案件,这些案件的背后大多与相关行政主管部门怠于履职或者不依法履职相关。通过公益诉讼案件的办理,一是有效推动行政机关依法行政。行政机关非常重视检察机关的监督,收到检察建议后,绝大部分都能改正并回复。今年我们共向行政机关发督促履职检察建议11份,行政机关回复11份,已履职7件,正在履职4件。二是有效维护了国家和社会公共利益。检察机关启动监督后,行政机关大多都能迅速整改,解决群众反映强烈的环境污染问题。例如我院监督的露天煤场污染案,已经取缔市区内露天煤场32家;村民门前的垃圾堆污染案,现正在组织清运;养殖场污染案,现正在搬迁。这些公益诉讼案件的办理,在相当程度上让公益保护主体缺位的状况得到有效改善,解决了危害群众贴身利益的环境污染问题,维护了公共利益,得到群众的好评和认可。三是提高了办案能力。民行部门同志从不了解,到基本熟悉、有效介入,无论是对试点改革的理解把握还是司法实践以及法律法规的运用,都有较大的提升。四是扩大了检察机关社会影响力。通过诉前程序,行政机关积极与检察机关沟通,积极落实整改措施,得到当地党委、政府和社会各界的肯定,树立了检察机关关注民生、聚焦公共利益的温情执法形象,收到了良好的社会效果和法律效果,为我市的生态文明建设和“治污降霾、保卫蓝天”工作作出秦都检察机关应有的贡献。

 

(作者:咸阳市秦都区人民检察院检察长 安钢 编辑:祝长英)

 

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