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行刑衔接工作机制的体系建构与发展建言
行刑衔接工作机制的体系建构与发展建言
2017年10月26日   侦监二处 【字体: 【打印本页】 【关闭本页】 点击率:  

内容摘要:行政执法与刑事司法衔接工作[①]是近年来行政执法部门、司法机关乃至社会各界共同关注的一项工作。这项工作的顺利开展对维护公平、竞争、规范、和谐的市场经济秩序,促进依法行政和公正司法,提升执法公信力,具有十分重要的意义。我国“两法衔接”机制建设虽取得了较大进步,但由于受各种因素的制约,仍存在有案不移、以罚代刑等问题,笔者从法律规定和司法实践层面分析“两法衔接”机制存在的问题,并对我国“两法衔接”机制建设如何发展完善提出自己的见解。

关键词:衔接  行政执法  刑事司法 

2011年2月9日,中共中央办公厅、国务院办公厅转发了国务院法制办等八个部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》(以下简称“意见”),进一步明确了行政执法机关、公安机关、监察机关和人民检察院在“两法衔接”工作中的职责和工作程序,对完善衔接工作机制、加强组织领导和监督制约等提出了具体要求,标志着“两法衔接”工作进入了一个新的阶段。检察机关作为国家法律监督机关,在积极推动“两法衔接”工作方面担负着重要职责,在新的形势下,有必要加强对这项工作的研究。

一、“两法衔接”工作的重要性和必要性

据报道,“2006年至2008年,北京市公安机关受理刑事案件417264件,而由行政执法机关移送的疑罪案件只有40件,不到万分之一,且呈逐年递减之势,2008年仅移送了4件”。在有案不移的背后,无疑存在着徇私与腐败犯罪。因此,在2010年3月召开的全国人民代表大会上,北京市检察院检察长慕平说:2006年1月至2008年11月,北京市检察机关立案查处徇私舞弊不移交刑事案件犯罪嫌疑人382人。[②]由此不难看出问题的严重性。国务院原副总理吴仪在2007年召开的全国整顿和规范市场经济秩序电视电话会议上的讲话中曾经指出:“为了震慑破坏社会主义市场经济秩序的违法犯罪势力,我们一直强调,要从查处大案要案入手,特别注重加强执政执法与刑事司法的衔接,做到当罚则罚,当刑则刑。”[③]并在全国加强食品药品整治和监管工作电视电话会议上的讲话中指出:“食品药品专项整治中存在着‘打不疼’、‘打不死’的问题,一个重要原因就是行政执法与刑事司法衔接不够,执法不严、打击不力。有些涉嫌犯罪案件该移送的没有移送,滞留在行政执法环节,没有进入刑事诉讼程序,甚至以罚代刑、以罚了之。”[④]因此,要整顿和规范社会主义市场经济秩序,建构良好稳定的社会管理秩序,必须加强“两法衔接”,充分发挥行政和司法两种管理手段的作用,既相互独立,又相互衔接,职能互补的良好格局。

二、“两法衔接”工作的历史发展

2000年10月,国务院组织开展打假联合行动,首次提出“两法衔接”机制。2001年4月,国务院在《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》(国发[2001]11号)中明确要求,“加强行政执法与刑事司法的衔接,建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制,对破坏市场经济秩序构成犯罪行为的,及时移送司法机关处理”。2001年7月,国务院制定并公布了《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(国务院第310号令),确立了“两法衔接”工作机制的基本框架,规定了行政执法机关向司法机关移送案件的法律依据、基本程序、时限、管辖和法律责任。2003年4月召开的全国整顿和规范市场经济秩序工作会议,提出“进一步解决行政执法与刑事执法的衔接问题,加强案件移送和监督检查,不得以罚代刑”的要求。各地区、有关部门和公安、司法机关陆续出台了一系列规章和制度,标志着“两法衔接”工作机制的初步形成。2006年10月,全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室(以下简称“整规办”)、高检院、公安部等七部委在北京召开“全国行政执法与刑事司法衔接工作座谈会”,总结、交流了开展“两法衔接”工作的情况和经验,研究了存在的问题,对今后一个时期进一步推进这项工作做出了部署。2010年10月国务院部署开展了“打击侵犯知识产权和制售假冒伪劣商品专项行动”,国务院总理温家宝《在全国知识产权保护与执法工作电视电话会议上的讲话》中再次指出:“加强行政执法和刑事司法的有效衔接,坚决追究侵犯知识产权犯罪分子的刑事责任。”随着“专项行动”的深入开展,“两法衔接”工作日益受到空前的重视。

检察机关在推动“两法衔接”工作的发展方面做了大量工作,发挥了重要作用。2001年出台的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》(国务院令第310号)第14条明确规定:“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件,应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。”近年来,各级检察机关在高检院的领导下,认真履行法律监督职责,有力推动了这项工作的深入开展。2002年底,高检院对河南省洛阳市检察机关监督行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的情况作了专题调研,并向全国整规办提出强化“两法衔接”工作的建议。2003年9月,高检院在重庆召开“建立两法衔接工作机制座谈会”,邀请国务院有关部委业务部门负责人与全国检察机关侦监部门负责人共商加强“两法衔接”工作事宜。2003年底召开的全国检察长会议要求继续推动建立和完善行政执法与刑事司法相衔接的工作机制。此外,为了充分利用现代科技信息手段,完善“两法衔接”工作机制,近年来,上海、云南、江苏、广东、山东、福建、宁夏、湖北等地在全省或者在几个地市范围内,建立了“网上衔接,信息共享”平台,并依托这一平台建立起了完备的案件移送机制,实现案件处罚记忆送的网上备案、案件流程的全程跟踪与监控、执法动态的公开与交流、职务犯罪预防工作的宣传与推广等。

三、“两法衔接”工作在实践中存在的突出问题

当前“两法衔接”工作虽然取得了一些重要进展,但是仍面临着几个突出问题,需要研究解决:

1、“有案不移”、“以罚代刑”的问题仍未得到根本解决

由于受到地方保护主义、部门利益,乃至个别行政执法人员徇私舞弊、贪赃枉法等因素的影响和制约,当前行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的积极性仍然不高,移送的案件数量较少,存在大量“黑洞”,在一定程度上影响了对破坏社会主义市场经济产权和社会管理秩序等犯罪的打击。据有关统计,行政执法机关移送司法机关的案件数量占行政执法机关立案数的1%左右,数量较少。

2、责任追究机制不完善,致使监督缺少强制力,难以取得实效。

如《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》虽规定了行政执法机关违反规定不将涉嫌犯罪案件移送公安机关的,可追究责任人的行政责任和刑事责任,但未规定具体的问责程序,实践中也很少有行政执法机关的责任人被追究责任,致使问责机制流于形式。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》也未规定行政执法机关不将涉嫌犯罪案件移送公安机关时,检察机关可采取的监督措施,对行政执法机关的监督缺乏强制力。

3、检察机关知情渠道不畅,难于监督

根据有关法律或者规范性文件的规定,检察机关虽然对行政执法移送涉嫌犯罪案件具有监督权力和监督职责,但一方面由于相关法律法规规定的较为原则,且缺乏相互衔接,影响了检察机关难以实施有效的监督,如《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第14条规定:“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件,应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。”但对检察机关如何实施监督及相关行政执法机关的义务等却缺乏必要的法律规定。另一方面,目前的法律法规以及规范性文件都缺乏检察机关对未移送案件的知情权规定。目前的法律法规以及规范性文件都从正面规定了行政执法机关对涉嫌犯罪案件的移送义务以及检察机关的监督职责,但众所周知,我国各地行政执法机关和拥有行政处罚权的部门众多,每年办理的行政处罚案件成千上万,对于这些做出行政处罚的案件,依据现有规定,行政执法机关既不向检察机关通报也不向检察机关备案,检察机关如何能够发现哪些属于该移未移,显然就出了问题。由于知情权的缺失,检察机关难以有效实施监督。

四、“两法衔接”工作机制的发展建言

(一)建立领导体制,明确牵头部门,自上而下推动

“两法衔接”工作涉及行政执法机关、公安机关、检察机关等众多部门、多种关系,但是行政执法机关又部门林立,且实行双重领导体制,有的还实行垂直领导体制,没有一个权威的领导机构,很难统一协调。虽然“意见”对各地、各部门进一步加强“两法衔接”工作提出了新的要求,但并未明确这项工作的牵头部门,容易形成各部门坐等观望的状况,在某种程度上影响了这项工作的落实。因此,笔者建议国务院成立行政执法与刑事司法衔接工作领导小组,明确一个中央部门作为牵头单位(承担领导小组办公室的日常职责),自上而下推进这项工作。与此相对应,地方各级政府也相应成立行政执法与刑事司法衔接工作领导小组及其办公室,明确牵头部门,加强指导和协调,着力推进这项工作。

(二)行政执法机关要进一步增强移送意识,进一步提高移送案件的质量

对于涉嫌构成犯罪的,依法向公安、司法机关移送,追究行为人的刑事责任,不仅是惩治犯罪、维护法律尊严、保障社会主义市场经济秩序健康发展、促进社会和谐稳定的需要,更是行政执法机关的一项法定职责和义务。这种义务的强制性决定了行政执法机关在查处行政违法案件过程中必须树立移送意识,准确认定案件性质,并规范自己的执法活动,依法调查取证,全面收集涉案证据,为案件的顺利移送和后续的诉讼活动打下坚实的基础。必要时,要及时向公安机关、检察机关通报,征求意见,或及时商请公安机关介入调查,及时收集、固定证据,确保移送案件的质量。

在这里有两个问题,需要统一认识,第一个是关于移送的时间点问题。笔者认为,在移送的时间点上,从有关法律及规范性文件规定的精神来看,行政机关在执法检查时,发现违法行为明显涉嫌犯罪的,应当立即向公安机关移送,而不能等进一步查清事实作出行政处罚后再移送,那样的话,极有可能会使公安机关丧失立案侦查的最佳时机,影响对犯罪的打击。第二个是关于移送的标准或条件问题。在移送的标准或条件上,实践中有些地方的公安机关就要求行政执法部门代行侦查职能,公安机关仅仅成为移送案件“二传手”。笔者认为,这样做的结果必然是以行政执法机关代行侦查机关的职责,违背了各自职责的正常分工,也会导致大量应当移送的案件不能进入刑事诉讼程序,影响行政执法机关移送案件的积极性。因此,从有利于打击犯罪的角度出发,对行政执法机关移送案件的标准不应当要求过高,应适当低于侦查机关的立案标准,可以不必要求行政执法机关对需要追究刑事责任的违法事实查证属实,只需有证据证明违法事实涉嫌构成犯罪既可。

(三)建立信息共享机制,加强检察机关对移送涉嫌犯罪案件的监督

孟德斯鸠曾经说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止……从事物的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”[⑤]为了防止行政执法机关“有案不移”、“以罚代刑”,滥用行政权力,加强检察机关的监督无疑是最为有效的手段。要加强监督,首先要有效解决检察机关对行政处罚案件的知情权问题。目前,许多地方探索建立了行政执法与刑事司法“网上衔接,信息共享”平台,目的是要解决检察机关的知情权,但在信息共享的案件范围上,有的地方只规定对于行政执法机关向公安机关移送的案件要上网,接受检察机关的监督,这明显忽视了一个重要问题,那就是对于没有移送的案件如何进行监督,是否存在应当移送没有移送的问题。因此,应当适当扩大上网的案件范围。考虑到行政执法机关办理的案件数量过大,有些案件违法情节又较轻微,行政处罚也较轻,这些案件都一律上网,接受检察机关的监督,显然没有必要。根据《行政处罚法》的规定,目前行政执法机关行政处罚的案件分为简易程序、一般程序和听证程序三种。适用简易程序的案件都是当场作出处罚决定的案件,是指对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的。一般说来,这类案件违法情节较轻,可能远未达到涉嫌犯罪的程度,从节约执法、司法资源的角度,这类案件没有必要录入信息共享平台,接受检察机关及其上级执法部门的监督。除此之外,对于适用一般程序、听证程序的案件,由于其情节往往较为严重、复杂,有些可能已经涉嫌犯罪或接近刑事追诉标准,为防止涉嫌犯罪案件线索流失,有必要录入信息共享平台,以便同级监察机关、公安机关、检察机关和上级行政执法机关从中甄别、发现犯罪线索,依法监督移送。

建立“两法衔接、信息共享”平台,同时必须明确信息录入时限问题。建议规定凡达到刑事追诉标准的案件信息,行政执法机关应当在移送案件后3日内录入;其他案件信息,行政执法机关应当在立案后7日内录入;在调查过程中案情发生变化的,应当及时更新信息,并在作出行政处罚决定后3日内录入处罚信息。公安机关、检察机关受理移送案件的信息,应当在案件作出处理决定后3日内录入。

(四)完善相关立法,确保“两法衔接”工作健康有序发展

为建立和完善“两法衔接”工作机制,国家相关部门出台了大量规范性文件,但由于这些文件的法律位阶较低,且原则性规定较多,相应的权力配置不完善,缺乏法律的刚性和可操作性,造成实践中开展“两法衔接”工作缺乏权威的依据。因此,我们建议在适当的时候,最好由全国人大常委会专门出台关于加强“两法衔接”的决定,对“两法衔接”工作中各部门的职责、移送案件的程序和标准、证据效力、信息共享的案件范围和内容、法律监督及责任追究等问题做出明确规定。如果由权威的立法机关制定专门法律一时比较困难,至少要对刑诉法、刑法有关内容加以修改补充、完善。一是建议明确规定检察、公安机关对涉嫌犯罪的行政处罚及渎职案件提前介入的制度,有效降低将涉罪案件进行行政化处理的可能性;二是建议修改《刑法》第402条即“徇私舞弊不移交刑事案件罪”的有关规定,明确规定只要是故意不移交刑事案件,就构成犯罪,而不限于“徇私”,把“徇私”只作为一个从重处罚的情节。同时,规定本罪可以是单位犯罪,以便把经过单位负责人集体研究,为了单位利益,故意“以罚代刑”不移送刑事案件的行为,作为犯罪处理,增强刑罚的威慑力。

(五)建立健全联席会议制度

行政执法机关、公安机关与人民检察院定期召开联席会议,针对行政执法与刑事司法衔接过程中遇到的矛盾和问题进行研讨和交流,对于加强相互之间的工作联系与协调配合,切实解决涉嫌犯罪案件移送存在的突出问题,使行政执法和刑事司法有效衔接,促进执法资源的合理利用,提高工作效率,都具有十分重要的作用。行政执法机关和刑事司法机关定期召开不同层次的联席会议,沟通情况,统一认识,共同研究行政执法和刑事司法中遇到的新问题、新情况,并形成集体合力,协调解决疑难问题,这不但有利于行政执法机关与刑事司法机关针对抽象的问题作出相关的规定,而且也可以更加便利于两者对具体行为的恰当解决。但是,联席会议要真正发挥实效,关键是靠制度作保证。一般来讲,联席会议应当由处于衔接机制结构中心的人民检察院负责组织和主持,由行政执法机关、公安机关和人民检察院各单位主要负责人参加,采取主题明确的定期举行方式,以建立长效的“一体化”工作机制。

结语

在全面推进依法治国的大背景下,要充分发挥检察机关在行政执法与刑事司法衔接工作中的重要作用,加强对“有案不移”、“以罚代刑”等问题的监督力度,发现涉嫌职务犯罪的要坚决予以打击。同时要积极争取党委、人大、政府及社会各界的支持,不断推进“两法衔接”工作体制机制建设,为维护公平、竞争、规范、和谐的市场经济秩序提供有力的司法保障。

(作者:陕西省人民检察院侦查监督二处 刘鹏 编辑:王瑾)



[] 目前实务界多将其简称为“两法衔接”工作,虽然这一简称不太准确,但是笔者考虑到,这一简称已经在检察机关内部约定俗成,为行文方便,笔者就使用这一简称。

[] 周国君、程绍燕:《行刑对接:正当性毋庸质疑》,载《检察日报》2010年7月9日第3版。

[] http://www.saic.gov.cn/jgzf/djffcx/200812/t20081219-47353.html,2014年6月20日访问。

[] http://wenku.baidu.com/view/15629a27ccbff121dd3683c2.html,2014年6月20日访问。

[] [法]孟德斯鸠:《论法的精神》(上册),商务印书馆1961年版,第154页。

 

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