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田琦:浅议基层检察机关开展公益诉讼工作的实践与思考
田琦:浅议基层检察机关开展公益诉讼工作的实践与思考
2018年05月07日   本站原创 【字体: 【打印本页】 【关闭本页】 点击率:  

检察机关提起公益诉讼制度,是党的十九大关于建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家的重要制度安排,是司法体制改革的一项重要内容,也是检察机关履行法律监督职能的新方式。作为一项全新的检察监督业务,无论是法理基础还是流程规定等方面,还有很多值得探索的地方,笔者结合工作实际,对检察机关提起公益诉讼制度的初步成效、存在问题及建议,进行浅显的探讨交流。

一、检察机关提起公益诉讼制度的概念及确立背景

检察机关提起公益诉讼制度,是指检察机关在法律授权的前提下,对于侵犯国家利益、社会公共利益的违法行为,督促、支持适格主体提起诉讼或者代表国家向人民法院提起诉讼的制度,按照诉讼类型划分为行政公益诉讼和民事公益诉讼,以案件发生的领域划分为生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。

党的十八届四中全会部署了“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的改革任务,确定由最高人民检察院和最高人民法院共同牵头落实。2017年6月27日,十二届全国人大常委会第二十八次会议对《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》进行了修改,就检察机关提起公益诉讼的案件范围、诉前程序等问题作出了原则性规定,对检察机关提起公益诉讼制度予以立法确认。2018年3月2日,最高人民法院、最高人民检察院联合发布《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》,对办理检察公益诉讼案件的程序、检察机关的诉讼权利义务等内容作出规定,提供了办理案件的统一规范,为检察机关更加有效地发挥保护公益方面的职能作用奠定了基础。

二、铜川市王益区人民检察院开展公益诉讼工作初步成效

2017年以来,铜川市王益区人民检察院立足公益诉讼新职能,坚持新发展理念,围绕辖区生态环境保护、食药品安全和国有财产保护等重点工作,落实服务保障新举措,为追赶超越发展提供有力司法保障。

一是有效加强生态环境司法保护。立足“绿色王益”建设,围绕辖区开展“生态环境保护攻坚战”“污染防治攻坚战”,共办理建筑垃圾倾倒、破坏山体、大气污染等生态环境类公益诉讼案件7件,针对高坪村山体遭施工破坏、黄堡顶香食品厂锅炉排烟污染大气等问题,监督相关责任部门履行监管职责,取缔污染煤场1处、对2家污染企业进行环保设施改造、处理建筑垃圾堆放3处、恢复遭破坏山体1处。如2017年办理的陕西某煤炭运销有限公司污染环境案件,经查,该公司存在煤炭露天堆放,未进行覆盖、密闭堆放,装运过程存在扬尘,且无排污管道,对周边环境造成污染,区检察院在取证后随即向区环保局发出检察建议书,督促其积极履行职责,对该污染煤场予以取缔,切实保护生态环境和群众利益。

二是有效保障和改善民生。围绕生活垃圾处理、饮用水安全、食品药品卫生等关系到人民群众切身利益方面,积极推动解决了群众反映强烈、对生产生活造成影响的问题。共办理漆水河污水直排污染、小豆村水源地遭施工破坏等案件5件,监督责任部门治理河道污水直排4处,河道水质及居住环境持续改善,恢复遭破坏水源地1处,保障了周边居民饮水安全。此外,发现辖区某药店销售不符合药品标准中药、渠某某销售假冒碘盐等食品药品领域案件线索2件,正在调查取证。如2018年4月,王益区七一路体育桥下污水管道连接口有大量污水涌入漆水河中,且伴有恶臭,区检察院第一时间通知区水务局、区环保局和市城管执法局王印分局等相关职能部门,现场发出检察建议,要求立刻采取防护措施,组织力量进行抢修,及时消除污染,仅用2个小时就完成了抢修,收到了良好的社会效果。

三是有效挽回国有经济损失。围绕保护国有资产,督促人防部门依法收缴川口兰公房廉租房项目、黄堡聚祥园廉租房项目人防工程易地建设费共计50余万元。

三、开展公益诉讼实践中存在的问题

检察机关提起公益诉讼制度在我国的发展起步较晚,于2015年7月开始试点,在2017年6月正式推开,虽然“两高”根据全国人大常委会授权决定,分别制定了《实施办法》,联合发布了《解释》,有力指导推进了制度的全面实施,但由于缺乏丰富的实践案例和成熟的办案经验,在具体实践中还存在诸多困难。

一是调查核实权具有局限性。检察机关开展公益诉讼仅具有《民事诉讼监督规则》赋予的对案件的调查核实权,调查核实权主要包括(1)调阅、复制有关卷宗材料;(2)询问相关人员及利害关系人、证人等;(3)收集书证、物证、视听资料等证据;(4)咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见;(5)委托鉴定、评估、审计;(6)勘验物证、现场;(7)其他必要的调查方式。由此可见,调查核实权并没有明确含有现场调查权,虽然最高检发布的公益诉讼办案指南中规定检察机关在调查核实有关情况时,行政机关及其他有关单位和个人应当配合。 但是一方面该指南并不具有法律效力,另一方面检察机关在调查取证过程中对于不予配合的个人和企业并没有处罚或者其他强制措施。因此会在调查取证中遇到身份尴尬,甚至会遇到暴力妨碍取证,影响了办案效率和取证质量。

二是相关法律规定及司法解释有待完善。公益诉讼工作可适用的法律、司法解释少,目前只是在民事诉讼法和行政诉讼法中有一个条款(民事诉讼法第五十五条第二款、行政诉讼法第二十五条第四款)赋予了检察机关有公益诉讼权限,两高的司法解释也只有二十七条,缺少举证责任分配和详细的可操作规范流程,没有统一的证据标准,在实际办案中,检察官都是根据各自经验在办理公益诉讼案件,导致基层办理案件取证、审批不规范,调查核实简单化,一但诉讼,证据的支撑力不足。

三是案件线索收集渠道不够畅通。目前公益诉讼案件线索的主要靠检察人员通过走访摸排、媒体报导、群众举报以及查询行政执法部门执法登记。由于违法行为具有隐蔽性特点,而检察人员进行深入调查存在困难;媒体报导虽然较为全面客观,但只局限于有较大影响的事件,覆盖面不够广泛;公益诉讼工作作为检察机关新的监督职能,群众知晓率还不高,举报的意识不强;我区在去年建立了两法衔接信息平台,实现行政执法案件信息网上移送、流程跟踪,但信息平台执法内容更新不够及时,内容过于简单,我院办理的14件公益诉讼案件,仅有2件是通过信息平台发现,无法满足办案需要。

四是检察建议的监督力度有待提高。检察机关提起公益诉讼特别是行政公益诉讼,往往侧重于诉前监督程序,即在提起行政公益诉讼之前,先行向相关行政机关提出检察建议,督促其纠正违法行为或者依法履行职责,尽量减少诉讼环节程序,节约司法资源。在实践中,相关行政执法单位对收到了检察建议高度重视,及时进行调查整治并回复,但在个别案件中存在有回复无整改或者整改不全面、不彻底的情况,同时对一些共通性问题,检察机关往往在检察建议中要求行政机关举一反三,建立长效机制,从源头上预防此类事件再次发生,但是行政机关往往囿于客观情况、职责权限等问题头疼医头,脚疼医脚,一定程度上体现了检察建议的监督约束力度较低。

四、推动公益诉讼工作的思考和建议

习近平总书记强调:“检察官作为公共利益的代表,肩负着重要责任”,这一重大论断进一步明确了检察机关作为公共利益代表的特殊地位和重大责任。我们要主动肩负职责,积极迎接挑战,努力破解困难,认真贯彻落实张军检察长提出的“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”总要求,推动公益诉讼工作实现跨越发展。

一是坚持党的领导,争取各方支持。公益保护是一个系统工程,牵涉到经济、政治、社会、文化、环境等方方面面,只有坚持党对检察工作的绝对领导,紧紧依靠地方党委政府的支持,紧密结合地方实际,善于把影响区域社会稳定和发展的问题作为公益诉讼工作的切入点和突破口,才能使公益诉讼更好地服务于地方经济社会发展和社会治理的需要。要主动向党委和人大常委会做公益诉讼工作专项报告,向同级政府、政协通报公益诉讼开展情况,切实加强与政府各相关职能部门的沟通联系,积极争取党委领导、人大监督和政府的理解支持,努力营造开展公益诉讼工作的良好氛围。

二是加强内外联动,完善工作机制。要主动加强与国土、环保、水务、住建、市场监督管理等行政机关的协作沟通,进一步完善信息通报、线索移交、联合调研、两法衔接平台维护等制度,在线索摸排、调查取证、法律政策理解与适用等方面加强配合,在信息共享、技术咨询等方面加强协作。要与纪委、监察委建立公益诉讼线索双向移送反馈机制,监察委在查办职务违法、职务犯罪案件时移交公益诉讼案件线索,检察机关在办理公益诉讼案件时移交职务违法、职务犯罪案件线索。要建立与人民法院协调沟通机制,共同加强对案件管辖、证据规则等实务问题的研究,推动完善公益诉讼相关制度。要建立内部部门协作机制,各业务部门应当在线索发现与移送等方面予以密切配合,坚持各司其职、分工负责、互相配合的原则,形成工作合力。

三是注重能力培养,夯实队伍基础。公益诉讼涵盖摸排线索、调查取证、审查起诉、出庭应对、诉讼监督等多个环节,要求办案人员既要有扎实的法律基础,又要有出色的调查、庭审应对等实务经验和能力。针对新任务、新要求,我院及时向民行部门配备了2名员额检察官、2名辅助人员,保证民行部门人员配置与公益诉讼职能拓展和业务增长相适应。要求干警积极参加省、市院的业务培训,重点学习相关法律法规、规范性文件、指导性案例和先进试点经验,不断提高法律水平和公益诉讼办案能力。

四是突出关键环节,严格依法办案。要确保立案准确、严格取证、全面调查,既要调查违法的事实,也要调查违法情节轻、过错责任小的事实。要严格执行诉前程序,真正从立法精神和制度设计本意出发,充分发挥检察建议功能,把好检察建议书的质量关,加强对检察建议落实情况的跟踪监督,尽量通过诉前程序,推动行政机关全面履职纠错,形成严格执法和公正司法的良性互动。要准确把握法定起诉条件,严格审慎提起行政公益诉讼,对于拟提起行政公益诉讼的案件,要认真分析研判提起诉讼的可行性和实效性,既要认真分析是否符合公益这个核心,又要研判提起诉讼能否取得法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。

五是强化对外宣传,提高社会影响。利用检察开放日、案件信息公开、新媒体“两微一端”等平台,积极宣传检察机关提起公益诉讼的新职能、新做法、新成效,提高公众的知晓率,使全社会充分认识检察机关的公益诉讼制度是为了维护社会公共利益,促进依法行政,形成司法权和行政权的良好互动,不是为了制约行政机关。对办理的典型案例,通过组织听证、旁听庭审、案例发布、新闻报道等方式,实现起诉一起、警示一片的良好社会效果。

(作者:铜川市王益区人民检察院检察长 田琦 编辑:李柏栋)

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