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“大王叫我来巡山”

发布时间:2018年06月29日

一起破坏林地案件,相对人非法取土破坏林地3.6亩,检察监督后行政处罚60125元、责令恢复林地原状,从检察机关受理监督线索到完成补载补种验收,历时8个多月,期间小有波折,终是初见成效,回过头来,些许感慨。

“大王叫我来巡山”

检察机关行政公益诉讼面临的首要问题是案件线索匮乏问题。公益诉讼试点以来,我们所办理的行政公益诉讼案件主要来源于省、市院转办和自摸发现,所谓自摸除了关注媒体报道、贴吧、微信圈等“微量元素”外,主要精力是主动巡查涉林、涉水、涉地、可能环境污染等重点区域,一条汉江、秦巴二山,砍树的、堆沙的、建厂的、倾倒垃圾的,看到一个算一个,一年来发现行政公益诉讼案件6件(指已经发出诉前《检察建议》案件)。就本案而言,2017年4月份,我们例行巡查,车行316国道恒口镇地段,向路边一瞥,嘿!一面断崖,灰黄灰黄的截面,与周边绿植满目极不协调,肯定有“嫌疑”嘛。停车一问,挖掉的山崖也曾经是绿地,种过树也种过庄稼,汉滨区恒口镇某村民取土占地,挖掉半面山崖,造成土地破坏。于是乎,线索一件!

和其他同事开玩笑,行政公益诉讼工作搞久了,自己周末上个农家乐,看到路边一个厂子,脑子一抽“是耕地还是林地,占地手续办没办?”都赶上职业病了。但是说句实话,这种自行巡查摸查线索的工作方式,工作累,周期长,收益小,随机性大,属于一种“捡漏”性质的原始作坊模式,可以有,但是不应当成为主流。个人以为,还是应当借鉴自侦部门“系统查、查系统”的工作模式,把点对点的监督、选择性监督升级为点对面的监督、无差别监督。举个例子,我们在省院培训中了解到外县院有对刑事强制措施期间工资发放问题开展行政公益诉讼的成功范例,回来百度相关文件后,以文件实行之日为时间节点,以辖区为地域范围,全面梳理本院侦监、公诉相关档案资料,对所有公务员被刑拘的、取保的、逮捕的、判刑的整理建档,倒过头来再查是否存在国有资产受损,一目了然,“一网打尽”。再比如说可以向土管部门调取辖区采矿许可证发放明细,按图索骥,林地手续有没有?环评有没有?农转建手续有没有?类似的农村社区建设耕地开垦费的收取、人防工程项目异地建设费的收取、超容积率商品房建设、惠农补助等等,甚至于建立行政执法与刑事执法信息对接平台,大多可以系统地获取案件信息。我们给起了个名字,叫“案件线索储备库”,一旦“建库”成功,案源线索将不再是问题。

GPS  vs  谷歌地图

    线索入手,接下来是确定管辖机关、确定损害事实、确定法律适用等问题。我们在行政公益诉讼案件程序设定中增加了一个线索受理审批和初核节点。初核中,本案戏剧性的一幕出现了:因为有相对人和村民反映涉案土地主要是撂荒地,原承包户在地里种庄稼,而周边地貌有耕地也有林地无从判断,我们就初步将监督对象确定为恒口示范区国土分局,经过对接,国土部门派员现场勘查。不存在有没有资质,就是一名普通国土干部,手机上下载一个谷歌地图,拿到现场,实时定位显示坐标拐点,回到办公室往辖区土地利用现状图、规划图上一套,现场结论出来了,涉案土地是林地。是林地就得找林业部门,再次对接,林业部门同样要确定土地性质。我们将国土干部测算的坐标拐点短信发给林业干部,对照林业规划图一套,结论又成了一般耕地。图的问题还是坐标问题?经过了解,林业规划图就是依据土地利用规划图制作,二者不可能出现偏差啊!我们遂邀请林业、国土部门统一派员到场,由具有土地勘查资质的林业技术调查设计队(友情勘验,未收费)对现场进行勘查认定,最终确定涉案土地属于林地。

行政公益诉讼面临的另外一个困难是检察机关缺人、缺钱、缺器材、缺技术,往往到了一个破坏现场,无法准确勘验鉴定,从而对案件定性、定量。我们目前的主要做法是与行政机关沟通,以行政机关自行取证为主,实现“以夷制夷”。这样面临两个问题:一个是行政机关不配合怎么办?如我们办理的某压占土地案,行政机关以经费紧张为由不做破坏程度鉴定,直接以压占土地处罚,那么你检察机关应当从哪个方面进行监督?另一个是行政机关勘查鉴定时技术处理、就低不就高,你检察机关何从监督制约?如我们办理的一起非法采矿案,行政机关以取证不便、经费为由,仅对部分破坏面积作出认定(我们已经监督纠正)。对此,希望能够在技术强检、人才兴检等方面给予民事行政监督部门适度倾斜,比如涉林、涉地、涉环保案件的现场勘查中,一部广角镜头的照相机、一部航拍仪是必要的,现场勘查基本技能培训是必要的,第三方鉴定的经费是必要的……

跟你一万年

行政公益诉讼面临的第三个问题是自身刚性不足问题,加之诉前检察建议一定程度上对党委政府、行政机关存在“负面影响”,相关部门存在消极情绪,甚至对立情绪。为了把公益保护落到实处,我们对于发出诉前检察建议,坚持跟踪监督,通过电话催告、召开座谈会、现场会,对行政处罚文书、罚没收据进行审查,对恢复原状、排除妨害现场进行验收,确保行政公益诉讼案件不流于形式。

本案中,我们在送达诉前检察建议时就遇到困难,行政机关主要领导拒绝接受《检察建议书》。这文书必须发出去,咋办?拉大旗扯虎皮,还扯的有点高,“现在这公益诉讼上级检察机关都重视的不得了,你看,我们在线索受理的当天,就已经层报省检察院备案,省院一直跟着,每个月要汇报案件进展情况,不管前期是个什么情况,这个《检察建议书》你得签收,实在不签收我们备注一下也不影响法律效力,但是毕竟不太好,后一步整改还是必须要整改到位,要不都麻烦!”道理讲清,行政机关也能理解,立即签收了《检察建议书》,主要领导同时安排林政科长亲自抓,立案、调查、行政处罚。随后,我们多次和林业部门沟通衔接,督促林业部门收缴破坏林地罚款60125元,专门委托汉滨区林业技术调查设计队对恢复林地事项进行育林设计,截止补载补栽时间节点,我们又联系林业部门现场查看,发现破坏现场平面虽然密植柏树,但是断面仍然未予绿化。我们当即提出:“现场不仅要复绿,还要点靓”,林业部门即责令相对人对于近90度的破坏切面种植爬墙虎进行绿化,全面恢复该地块的生态效益和美化效果。种下的树苗要养护管理,要真正恢复生态,接下来,我们还会继续跟进!

通过这起案件的办理,林业部门和土管部门也充分认识到了检察机关行政公益诉讼的重要性和必要性,检察机关严谨务实的工作作风给相关部门落下了深刻影响。案件办理中,我们与林业、土管部门建立起良性工作衔接机制,更加注重聚力配合,初步实现了检察机关行政公益诉讼监督补位效果。

(作者:安康市汉滨区人民检察院 马艳平 编辑:王瑾)



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